GRENZE IM RAUM - GRENZE IM KOPF

2.3 JENSEITS DER GRENZE - DIE GRENZPOLITIK IM ZENTRALEUROPÄISCHEN HORIZONT

2007-07-07T09:34:00.000+02:00

2.3: Jenseits der Grenze: die Grenzpolitik im zentraleuropäischen Horizont

[…] man könne sich übrigens, trotz aller Repressivmassregeln im einzelnen, der Überzeugung nicht verschliessen, dass zu einer gründlichen Sanierung des Zigeunerwesens es eines gemeinsamen Vorgehens der verschiedenen Staaten bedürfe.[229]

Neben der Zentralisierung und Systematisierung der Ausschaffungsprozedur gegen eingereiste Zigeuner aus der Schweiz forcierten die schweizerischen Behörden eine internationale Koordinierung der „Zigeunerfrage“.[230] Auf Anregung der kantonalen Polizeidirektorenkonferenz legte das JPD unter der Federführung von Eduard Leupold im Frühjahr 1907 einen departementsinternen Entwurf für eine aussenpolitische Initiative vor. Darin bezeichnete er das nicht nur auf die Schweiz beschränkte Phänomen der Heimatlosigkeit als genuine Ursache der „Zigeunerplage“, die es durch eine Modifikation der Bürgerrechtspraxis zu beseitigen gelte.[231] Des Weiteren sprach sich Leupold für die Errichtung einer jeweils national geführten Informationsstelle mit einer Personenregistratur in jedem vertragsschliessenden Staat aus, die als zukünftige Grundlage für die internationale Zusammenarbeit dienen sollte. Im Kern beinhaltete die Vorlage zwei grundlegende Ideen: Einerseits sollte ein zwingendes Einbürgerungsverfahren den Missstand der Heimatlosigkeit beheben.[232] Diese Festschreibung der Individuen an bestimmten Raumpunkten wirkte sich andererseits auch auf das Vorgehen bei einreisenden Zigeunern in einen anderen Staat aus, denn so wäre es nach Leupold problemlos möglich,

dass Zigeuner, welche eine Staatsgrenze überschreiten, auf demselben Grenzpunkte wieder in den frühern Aufenthaltsstaat zurückgewiesen werden können.[233]

Die bis anhin meist heimlich erfolgten Abschiebungen führten so dank den bürgerrechtlichen Verbesserungen zu keinen bilateralen Grenzkonflikten mehr, da aufgrund der eindeutig bestimmbaren Staatszugehörigkeit die Rückführungen in einem juristisch geregelten Rahmen abgewickelt werden könnten.[234] Dieser Entwurf initiierte die grundsätzliche Diskussion um die Definition des Begriffes ‚Zigeuner’.[235] Mit dem Abschluss dieser Debatte kurz vor dem Jahresende 1907 stellte das Departement schliesslich einen entsprechenden Antrag an den Bundesrat. An die Konferenz sollten ausschliesslich die Nachbarstaaten der Schweiz eingeladen werden, was der Antragsteller damit begründete, dass es sich bei den anvisierten Personen um einen „mitteleuropäischen Zigeunerbestande“ handelte und dass deren räumliche Extension genau jene zur Konferenz vorgesehenen Staatenabdeckte.[236] Nach dem Wechsel des Departementvorstehers beim JPD – Ernst Brenner war durch Ludwig Forrer ersetzt worden – geriet der Antrag zunächst in Vergessenheit und wurde erst zu einem späteren Zeitpunkt wieder aufgenommen. So entschied der Bundesrat mit besagter zeitlicher Verzögerung im Sommer 1909, bei den für die Konferenz vorgesehenen Regierungen nach deren Haltung für ein derartiges Treffen anzufragen.[237] Im Schreiben an die Vorsteher der schweizerischen Gesandtschaften in den vier benachbarten Staaten hielt der Bundesrat fest, dass allein mit repressiven Mitteln die „Zigeunerplage“ nicht behoben werden könne, weil das diesem Phänomen zugrunde liegende Problem der Heimatlosigkeit davon unberührt bliebe.[238] Deshalb müsse es auch im Interesse der einzuladenden Staaten liegen, eine gemeinsame Lösung in dieser Frage anzustreben. Dieser von den Exponenten der schweizerischen Zigeunerpolitik unternommene Schritt über die eigene Landesgrenze hinaus stiess allerdings auf wenig Resonanz.

Deutschland hielt dem Begehren der schweizerischen Behörden entgegen, man versuche derzeit eine einheitliche Regelung zwischen den einzelnen Ländern zu erreichen, weshalb man eine Zusammenkunft auf internationalem Parkett erst zu einem späteren Zeitpunkt für sinnvoll erachte, obwohl man ebenso wie die Schweiz unter den Zigeunern leide.[239] Diese Replik verwies auf den über die schweizerischen Grenzen hinausgehenden geographischen Raum, in dem die Zigeuner als eine Belästigung empfunden wurden; der Antiziganismus endete nicht an der schweizerischen Staatsgrenze. Vielmehr ergriffen alle Nachbarstaaten um die Jahrhundertwende polizeiliche und grenzsichernde Massnahmen gegen Zigeuner.[240] Bereits 1870 hatte Preussen per Erlass ein Einreiseverbot gegen Zigeuner verabschiedet.[241] Auch in Bayern wurde 1885 ein ähnlicher Beschluss gefasst.[242] Ein Jahr später gab Reichskanzler Bismarck allgemeine Anregungen zu einem von Preussen getroffenen Beschluss gegen Zigeuner, der die Unterscheidung von inländischen und ausländischen Zigeunern paradigmatisch festschrieb und eine gegen Zigeuner gerichtete Grenzpolitik in den deutschen Staaten etablierte.[243] Gleichzeitig initialisierte er eine Vereinheitlichung der Zigeunerpolitik im deutschen Reich.[244] Ab 1890 ergriffen vor allem die beiden grossen Länder Bayern und Preussen restriktivere Massnahmen gegen einreisende Zigeuner.[245] Damit kam gleichzeitig der Grenzbewachung eine Schlüsselrolle in der Bekämpfung von Zigeunern zu.[246] Den Auftakt zum Aufbau länderübergreifender Abwehrstrategien bildete die Erkenntnis der Ineffizienz der bislang getroffenen Massnahmen, da die permanenten Abschiebungen über die nächstgelegene Bezirksgrenze zu einer Spirale von Abschiebungen führte, ähnlich wie es die schweizerischen Kantone kannten.[247] Die vor der Jahrhundertwende unternommenen überstaatlichen Abwehrpraktiken erwiesen sich aber zunächst als wenig wirkungsvoll, wie auch Bismarck 1889 eingestehen musste.[248] Ähnlich wie in der Schweiz waren die Zigeuner selten ein Thema in den deutschen Parlamenten.[249] Dagegen herrschte parallel zur Schweiz bei den polizeilichen Institutionen ein richtiggehender „Zigeunerwahn“, dem eine penible bürokratische Seriosität Vorschub leistete.[250]

Erst die strukturellen Veränderungen – der Ausbau der polizeilichen Institutionen und der Einsatz neuer technischer Hilfsmittel – schufen ein feinmaschigeres Kontrollnetz. Die 1899 in München errichtete „Zigeunerzentrale“ stand unter der Leitung von Alfred Dillmann und war eigens zur Erfassung von Zigeunern eingerichtet worden. Signalemente von 3'350 Personen wurden 1905 im sogenannten ‚Zigeunerbuch’ zusammengetragen.[251] Die Verwendung eines soziologischen – „nach Zigeunerart umherziehende Personen“ – und eines auf zeitgenössischen Rassentheorien beruhenden Zigeunerbegriffs – „Zigeuner“[252] im eigentlichen Sinne des Wortes – offenbarte die auch in dieser Informationssammlung bestehende willkürliche Zuordenbarkeit von Menschen unter diese Kategorie. Die meisten als ausländisch angesehenen Zigeuner stammten nach Dillmann aus Böhmen, Österreich und der Schweiz, während die aus Osteuropa eingereisten Personen lediglich einen unwesentlichen Anteil ausmachten.[253] Die schweizerischen Polizeibehörden hegten reges Interesse an dieser polizeilichen Datensammlung. So reiste Leupold 1907 nach München, um sich in die dort angewandten Erfassungs- und Restriktionstechniken einweihen zu lassen.[254] Neben der Besichtigung der ‚Zigeunerzentrale’ wurde die Notwendigkeit der später gescheiterten internationalen Konferenz thematisiert.[255] Während des Ersten Weltkrieges stand das „Zigeunerproblem“ als sekundäres Problem schnell im Hintergrund.[256] Analog zu Deutschland und der Schweiz entstanden gegen Ende des 19. Jahrhunderts auch im übrigen Westeuropa systematisierte Zigeunerpolitiken, welche die Grundlage für Verfolgungen, Ausgrenzungen und pädagogische Initiativen im 20. Jahrhundert bildeten.

Frankreich begründete seine Bedenken hinsichtlich eines internationalen Vorgehens mit einer aktuell zur Debatte stehenden Änderung der bestehenden gesetzlichen Richtlinien für Heimatlose im Inland.[257] Während beispielsweise Vertreter der baskischen Provinz im Jahre 1802 Zigeuner noch eigenmächtig inhaftiert hatten, griffen später die zentralen Behörden in Paris ein. Insbesondere im Rückführungsverfahren sahen die Exponenten der französischen Zigeunerpolitik Handlungsbedarf. Ab 1906 existierten zur Kontrolle der mobilen Bevölkerung Identitäts- und Legitimationspapiere.

Die österreichische Regierung äusserte grundsätzliche inhaltliche Vorbehalte zum vorgelegten Programm, während sich das ungarische Ministerium bereitwillig für die angebahnte internationale Konferenz verfügbar hielt, unter der Bedingung, dass noch andere eingeladene Staaten daran teilnähmen.[258] Die Sachverständigen des österreichischen Aussenministeriums liessen dem Bundesrat eingehende Erklärungen für ihre abweisende Haltung an einer Konferenzteilnahme zukommen. Das Ministerium bekräftigte, dass die „Bekämpfung des Zigeunerunwesens“ wie in jedem „Kulturstaate“ so auch in Österreich eine permanente Aufgabe der öffentlichen Verwaltung darstelle.[259] Aber erst eine räumliche Fixierung der betreffenden Personen in den einzelnen Staaten genüge, eine international koordinierte Vorgehensweise gegen nichtsesshafte Menschen zu unterstützen. Gegen das von der Schweiz vorgelegte Programm erhoben die Beamten des Aussenministeriums weiter den Einwand, dass zuerst das bestehende österreichische Bürgerrecht einer Änderung unterzogen werden müsste, da die Zigeuner den zur Zeit gestellten Anforderungen für die Verleihung des Bürgerrechts nicht gerecht wurden.[260] Hinzu kam, dass die geographische Auswahl der von der Schweiz vorgesehenen Konferenzteilnehmer den österreichischen Bedürfnissen zuwiderlief, seien doch nach deren bisherigen Erfahrungen die meisten einreisenden Zigeuner osteuropäischer Herkunft.[261] Die österreichische Verwaltung hatte bereits um 1860 staatlich koordinierte Grenzsicherungsaktionen gegen die aus Ungarn einwandernden Zigeuner unternommen.[262] Ein entsprechender Erlass des Innenministeriums von 1888 beseitigte die vormals willkürliche Anwendung der bestehenden Verordnungen in den einzelnen Ländern und setzte ein einheitliches Vorgehen aller involvierten Stellen durch.[263] Gleichzeitig wurden die Grenzwächter angewiesen, auftretende Zigeuner umgehend zurückzuweisen. Auch sogenannte „Streifungen“ – gewaltvolle Hetzjagden gegen Vaganten – waren bis in die achtziger Jahre des 19. Jahrhunderts in den meisten Regionen verbreitet und wurden von einigen Behörden aktiv unterstützt.[264] Die restriktive Grenzpolitik der österreichischen Behörden gegenüber einreisenden Zigeunern bekam auch die Schweiz zu spüren. So berichtete etwa der Regierungsrat des Kantons St. Gallen im Frühjahr 1896 von einem versuchten Grenzübertritt von rund 130 Zigeunern mit 14 Wagen, die „von 12 österreichischen Gendarmen begleitet wurden, die offenbar die Absicht hatten, die Abschiebung auf schweizerisches Gebiet ins Werk zu setzen“ und verlangte von den Bundesbehörden, bei den österreichischen Zuständigen zu intervenieren.[265] Ein Jahr später legten alle österreichischen Kommunalbehörden auf Geheiss ihres Innenministeriums ein „Zigeunerverzeichnis“ an, das eine getrennte Erfassung von fremden und einheimischen Zigeunern vorsah: Während den einreisenden Zigeunern das Betreten von österreichischem Gebiet verwehrt bleiben und sie nach einem trotzdem erfolgten Grenzübertritt zurückgeschafft werden sollten, verschärften die Behörden gleichzeitig auch die Kontroll- und Strafbestimmungen für inländische Zigeuner.[266] Der permanente Personalausbau der Gendarmerie in den Grenzgebieten zu Ungarn und Kroatien war vorwiegend auf den Wunsch nach einer verstärkten Grenzbewachung in fremdenpolizeilicher Hinsicht zurückzuführen. Suchte man noch um die Jahrhundertwende nach Verbesserungsmöglichkeiten der Grenzsicherung, schien die Misere danach bis zum Ersten Weltkrieg behoben zu sein.[267] Erst mit dem Kriegsausbruch fand eine neuerliche Aktualisierung des vermeintlichen „Zigeunerproblems“ statt. Neben Verschärfungen der juristischen Grundlagen war insbesondere ein Ausbau der Grenzbewachung gegen einreisende Zigeuner vorgesehen.[268] Inländische Zigeuner dagegen wurden in die militärische Dienstpflicht genommen und kämpften im Ersten Weltkrieg Seite an Seite mit den sesshaften Bürgern.[269] Die 1867 zwischen Österreich und Ungarn vereinbarte Trennung in vielen Aufgabenkreisen der Verwaltung erfüllte teilweise die seit Jahren keimenden Unabhängigkeitsforderungen. Ungarn hatte 1893 eine über die Landesgrenzen hinaus viel beachtete systematische Registrierung aller auf ihrem Gebiet lebenden Zigeuner vorgenommen.[270]

Italien schliesslich betrachtete sich selbst als irrtümlichen Adressaten für eine internationale Besprechung zur Vorgehensweise gegenüber Zigeunern, weil es gegenwärtig gar keine Zigeuner in Italien gäbe.[271] Trotzdem bot die Grenze zu Italien immer wieder Anlass zu Unstimmigkeiten zwischen der Schweiz und dem südlichen Nachbarn, denn wiederholt beschwerten diese sich über das rabiate Vorgehen der italienischen Grenzwächter.[272] Der Geschäftsbericht der Polizeiabteilung des JPD von 1909 berichtete beispielsweise davon,

dass fremden Wandergesellschaften, die sich durch die Schweiz per Bahn nach Italien begeben wollten, der Eintritt in diesen Staat, trotzdem sie sich im Besitze ordnungsgemässer Ausweisschriften befanden, von der italienischen Grenzbehörde verweigert worden ist, indem diese sie als Zigeuner betrachtete.[273]

Die italienischen Behörden erklärten 1888, dass sie ihre Grenzwächter dahingehend instruiert hätten, einreisende Zigeuner strikt zurückzuweisen.[274] Gestützt auf die gesetzliche Grundlage der öffentlichen Sicherheit verhängten die italienischen Behörden eine Grenzsperre gegen Zigeuner, die sich in den Augen des JPD als sehr wirkungsvoll erwies.[275] Insgesamt verfolgte die italienische Regierung eine Politik der absoluten räumlichen Exklusion von Zigeunern.

Die ablehnenden Antwortschreiben auf den schweizerischen Vorstoss verhinderten damit eine auf internationalem Konsens zustande gekommene Regelung. Für die eidgenössischen Behörden bildete dieser Rückschlag den Auftakt zum bereits geschilderten Verfahren der systematischen Ausschaffung ausländischer Zigeuner. Die Schweiz war also hinsichtlich ihrer Zigeunerpolitik gegen Ende des 19. Jahrhunderts kein Einzelfall. Auch in den angrenzenden Staaten wurden die eingereisten Zigeuner zu einem polizeilichen und politischen Thema. Vergleicht man die in der Schweiz ergriffenen Massnahmen mit denjenigen der umliegenden Staaten, überwogen die Parallelen in den Praktiken gegenüber Zigeunern.[276] Die schweizerische Zigeunerpolitik endete auch nicht an der eigenen Landesgrenze: Insbesondere mit den deutschen Staaten herrschte ein reger Informationsaustausch. Insgesamt blieben neue rechtliche und polizeiliche Regelungen benachbarter ausländischer Regierungen nicht ohne Auswirkungen auf die Schweiz und umgekehrt.[277]
Um die Jahrhundertwende war die „Zigeunerplage“ für die Schweiz von einem kantonalen zu einem nationalen Thema geworden, das auch auf internationaler Ebene angegangen wurde. Die Kausalrelationen im mit Grenzlinien durchzogenen Europa erfasste nun immer grössere Räume: Die Staatsgrenzen waren zu den bestimmenden Grenzen für Zigeuner geworden.[278]

Wie in diesem Kapitel gezeigt wurde, hatte sich die Bedeutung der Landesgrenze bei den Bundesbehörden zwischen 1888 und 1914 grundlegend verändert: Während beim JPD aufgrund der engen Kontakte mit den kantonalen Polizeibehörden ab 1888 die Absicht der Zurückweisung einreisender Zigeuner an der Landesgrenze feststellbar wurde, unterstützte der Bundesrat erst ab 1906 in expliziter Form die departementsinterne Vorgehensweise. Die kantonalen Polizeibehörden und das JPD trieben die Errichtung einer personenbezogenen Bewachung der Landesgrenze voran, während vorher souveränitäts- und fiskalpolitische Funktion im Vordergrund gestanden hatten. Im Schatten der Niederlassungsverträge mit anderen Staaten waren es zunächst gerade diejenigen Personen, die aufgrund äusserlicher Beurteilungen als unerwünscht empfunden wurden, während die nationale Zugehörigkeit irrelevant blieb, denn die meisten einreisenden Zigeuner stammten aus benachbarten Staaten. Die Ausweitung der Einreisesperre auf die gesamte Schweiz im Jahre 1896 markierte neben der Bildung eines zentral organisierten Grenzwachtkorps zwei Jahre zuvor die zentrale politisch-polizeiliche Zäsur im Prozess der Konzipierung einer Grenzpolitik. Die offenkundige Verschiedenheit der nichtsesshaften Personen gegenüber dem bürgerlichen Normempfinden führte zunächst zu einer gedanklichen Ausgrenzung, die sich schliesslich auch im Raum niederschlug. Die Pläne für eine internationale Regelung und das davon erhoffte Ausbleiben von Zigeunern an der eigenen Landesgrenze scheiterten. Die Schweiz und ihre Nachbarstaaten machten sich daran, die Lebenswege der Zigeuner an fiktiven Linien im Raum mit fremdenpolizeilichen Massnahmen zu durchschneiden.

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[229] Bar E 21, Nr. 20 603; das JPD an den Bundesrat, 30. Dezember 1907.

[230] Beim JPD wurde in der internen Korrespondenz meist der Begriff ‚Zigeunerfrage’ verwendet, so in beinahe allen Dokumenten, die der Feder von Eduard Leupold entsprangen, wie etwa: Bar E 21, Nr. 20 605; JPD, Leitsätze betr. die Zigeunerfrage, 5. April 1911. – Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1907, Bd. I; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1906, Geschäftskreis des JPD, S. 574. – Bar E 21, Nr. 20 603; die Bundesanwaltschaft an das JPD, 5. April 1907. – Bar E 21, Nr. 20 603; das JPD an den Bundesrat, 30. Dezember 1907, Antrag betr. Internationale Konferenz zur Behandlung der Zigeunerfrage.

[231] Bar E 21, Nr. 20 603; JPD, Entwurf eines Programms für eine internationale Konferenz zur Regelung der Zigeunerfrage, ohne Datum. – Auch: StaLU Akt. 44, Nr. 1193: „Die ‚Zigeunerplage’ beruht im Grund auf der Heimatlosigkeit eines grossen Teiles der umherziehenden Zigeunerbanden. Die Arbeit der Konferenz hätte also namentlich darin zu bestehen, ein Einbürgerungsverfahren anzubahnen [Hervorhebung im Original].“

[232] Bar E 21, Nr. 20 603; JPD, Entwurf eines Programms für eine internationale Konferenz zur Regelung der Zigeunerfrage, ohne Datum. – Abschnitt 6: „Jeder Zigeuner soll in dem Staate eingebürgert werden, dem er nach seiner Staatsangehörigkeit oder Abstammung, wenn die eine oder andere festgestellt werden kann, angehört.“

[233] Ebd.

[234] Ebd. – Diese Massnahme verurteilte auch die bisher praktizierten heimlichen Abschiebungen von Zigeunern über die Landesgrenze als einen rechtswidrigen Akt: „Inzwischen ist der Staat, in dessen Gebiet die Zigeuner sich befinden, nicht berechtigt, dieselben gewaltsam oder heimlich in einen andern Vertragsstaat abzuschieben.“

[235] Bar E 21, Nr. 20 603; die Bundesanwaltschaft an das JPD, 5. April 1907. – Bar E 21, Nr. 20 603; die Bundesanwaltschaft an das JPD, 24. Juli 1907. – Siehe dazu auch Kap. 2.1.

[236] Bar E 21, Nr. 20 603; das JPD an den Bundesrat, 30 Dezember 1907. – Die geographisch eingeschränkte Sichtweise der Departementsbehörden war ein Hauptgrund für das Scheitern der geplanten Konferenz. Fälschlicherweise wurde angenommen, dass „innerhalb dieses Staatenkomplexes das Zigeunerwesen ungefähr analoge Formen“ trug und die Zigeuner ihre „Wanderungen in der Regel nicht über die Grenze der genannten fünf Staaten hinaus auszudehnen“ pflegten.

[237] Zum Bundesratsbeschluss: Bar E 21, Nr. 20 603; Auszug aus dem Protokoll der Sitzung des Bundesrates, 2. Juli 1909. – Zur Instruktion an die Auslandsvertretungen: Bar E 21, Nr. 20 603; der Bundesrat an die schweizerischen Gesandtschaften in Berlin, Paris, Rom und Wien, 2. Juli 1909.

[238] Bar E 21, Nr. 20 603; der Bundesrat an die schweizerischen Gesandtschaften in Berlin, Paris, Rom und Wien, 2. Juli 1909.

[239] Bar E 21, Nr. 20 603; die schweizerische Gesandtschaft in Berlin an den Bundesrat, 17. Februar 1910.

[240] Lucassen 1996, S. 177, sieht in der veränderten Definition von Zigeunern die Hauptursache der gewandelten Zigeunerpolitik: „Bis Mitte der achtziger Jahre, als damit umherziehende Familien aus dem Ausland, hauptsächlich aus Osteuropa gemeint waren, glaubte man, mit einigen einfachen Gesetzen auskommen zu können. […] Als die Behörden jedoch erkannten, dass […] viele der im Wohnwagen herumziehenden Familien deutsche Staatsbürger waren, erwiesen sich diese gesetzlichen Massregeln natürlich als unzulänglich.“

[241] Hehemann 1987, S. 245f.

[242] Ders. S. 281. – Der Erlass vom 11. April 1885 sah vor, Grenzübertritte „ausländischer Zigeuner“ nach bismarckscher Begriffssetzung zu verhindern bzw. deren unverzügliche Rückführung über die Landesgrenze in die Wege zu leiten.

[243] Ders. S. 246: „Es handelte sich hierbei um eine Empfehlung, basierend auf dem Erlass des preussischen Innenministeriums vom 30.4.1886 […], der auch in anderen deutschen Ländern vielfach Folge geleistet wurde“.

[244] Bonillo 2001, S. 94f.

[245] Lucassen 1996, S. 174.

[246] Hehemann 1987, S. 247. – Dabei war es unerheblich, ob die betreffenden Personen gültige Ausweispapiere mit sich führten oder in welcher Anzahl sie an der Grenze auftraten.

[247] Lucassen 1996, S. 180.

[248] Hehemann 1987, S. 254.

[249] Ders. S. 225 stellt fest, dass das „Zigeunerproblem“ von vielen Parlamentsvertretern überhaupt nicht ernst genommen wurde. Die mangelnde Seriosität der Abgeordneten schlug sich auf die „mit bitterstem Ernst vorgetragenen Ausführung[en]“ einzelner Ratsmitglieder nieder, deren „Ausführungen ihrer Kollegen oftmals mit unverkennbarem Amüsement“ aufgenommen wurden, „wobei schon die Ankündigung des Themas Heiterkeit auslösen konnte“.

[250] Ders. 1987, S. 230ff. zum herrschenden „Zigeunerwahn“ bei der Polizei und in der Bürokratie.

[251] Lucassen 1996, S. 181, nennt eine Auflage von 7’000 Exemplaren, die hauptsächlich zum Verkauf an andere deutsche Staaten vorgesehen war.

[252] Dillmann über die Herkunft der Zigeuner: „Die Zigeuner, mit denen wir in der Gegenwart in Bayern und den Nachbarstaaten zu tun haben, entstammen teils Vermischungen, welche zwischen echten Zigeunern und Einheimischen schon vor langer Zeit stattgefunden haben, teils sind sie unserem eigenen bzw. mitteleuropäischen Boden entwachsen“, zit. n. Lucassen 1996, S. 34.

[253] Lucassen 1996, S. 35.

[254] Bar E 21, Nr. 20 602; JPD, Bericht über die Besprechungen in München betr. die Zigeunerfrage vom 11.-14. Dezember 1907, 20. Dezember 1907.

[255] Ebd. – Der Bericht ist in zwei Teile gegliedert: 1. „Die bayrische Zigeunerzentrale“, 2. „Das Programm für die projektierte internationale Konferenz“.

[256] Lucassen 1996, S. 191.

[257] Bar E 21, Nr. 20 603; das Ministère des Affaires Etrangères de la République française an den schweizerischen Gesandten in Frankreich, 16. Februar 1910.

[258] Bar E 21, Nr. 20 603; das Ministerium des Äusseren an die schweizerische Gesandtschaft (Abschrift), ohne Datum.

[259] Bar E 21, Nr. 20 603; das Königliche Ministerium des Äussern an die schweizerische Gesandtschaft in Wien, Beilage zum Schreiben der schweizerischen Gesandtschaft in Wien an den Bundesrat, 29. März 1910.

[260] Ebd. – Für eine Einbürgerung waren nach Ansicht der österreichischen Zuständigen zwei Bedingungen notwendig, denen die Zigeuner nicht gerecht wurden: einerseits ein „gutes sittliches Betragen“, andererseits eine „hinreichende Erwerbstätigkeit“.

[261] Zur geographischen Dimension der Zigeunerpolitik in Österreich: Bar E 21, Nr. 20 603; das Königliche Ministerium des Äussern an die schweizerische Gesandtschaft in Wien, Beilage zum Schreiben der schweizerischen Gesandtschaft in Wien an den Bundesrat, 29. März 1910: „Nach den Erfahrungen der Praxis kann nämlich mit voller Sicherheit konstatiert werden, dass die Wanderbewegung der Zigeuner in der Richtung von Osten nach Westen sich vollzieht und dass sich insbesondere der Nachwuchs an Zigeunern aus den östlichen Staaten rekrutiert.“

[262] Sahin, Michaela: Nomaden und Staat – Der Kampf der Behörden gegen Zigeuner in der Steiermark (1850-1938), in: Zeitschrift des Historischen Vereines für die Steiermark 79 (1988), S. 261-297, hier S. 261. Der Begriff ‚Zigeuner’ bezeichnet im Verständnis von Sahin ein pejoratives Umgangswort für die Roma. Zum Verständnis des quellensprachlichen Begriffs in vorliegender Arbeit siehe Kap. 1.2.

[263] Dies. S. 262: Erlass des österreichischen Innenministeriums vom 14. September 1888.

[264] Sahin 1998, S. 265, beschreibt die anscheinend weit verbreiteten „Streifungen“ als „Durchforstung ganzer Bezirke nach verdächtigen Individuen an festgesetzten Tagen durch Gendarmerie und Freiwillige“.

[265] Bar E 21, Nr. 15 796; der Regierungsrat des Kantons St. Gallen an das JPD, 31. März 1896.

[266] Nach Sahin 1988, S. 263, sollten die von den einzelnen Ländern erstellten Verzeichnisse an zentraler Stelle gesammelt werden.

[267] Dies. S. 268 zur unternommenen Grenzsicherung. – Sahin setzt hier problematischerweise die geringe Aktenpräsenz ausländischer Zigeuner mit einer Verminderung der auftretenden Zigeuner gleich. Die Verbesserung der Grenzbewachung, die sie selbst ausführlich schildert, fehlt allerdings in der Begründungskette des scheinbar behobenen „Zigeunerproblems“.

[268] Dies. S. 280 zur Aktualisierung der restriktiven Massnahmen: „Ein reibungslos funktionierender Behörden- und Polizeiapparat sollte den Roma entgegentreten, jede Gesetzeslücke geschlossen werden.“

[269] Dies. S. 283.

[270] Nach den Ausführungen von Johnson, Eliza: Counting and Categorizing: The Gypsy Census in the Kingdom of Hungary 1893, in: Journal of the Gypsy Lore Society 8 (1998), S. 83-115, hier S. 83, veröffentlichte die Königliche Statistische Behörde in Ungarn am 30. Januar 1893 den Bericht des unternommenen Zigeunerzensus.

[271] Bar E 21, Nr. 20 603; das Ministère Royal des Affaires Etrangères in Rom an die schweizerische Gesandtschaft in Rom, 13. November 1909 (Abschrift). – „In Italia la questione degli zingari non esiste.”

[272] So etwa 1888, als die beim JPD berühmt-berüchtigte Familie Gomann unbemerkt von italienischen Grenzwächtern über die Grenze in die Schweiz abgeschoben wurde. Dieser Fall löste eine Flut von Korrespondenzen verschiedenster Stellen aus, die im Bundesarchiv in einem eigenen Dossier archiviert wurden unter: Bar E 21, Nr. 15 794; darin insbesondere: die schweizerische Legation in Italien an den Bundesrat, 3. März 1888.

[273] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1909, Bd. I; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1908, Geschäftskreis des JPD, S. 800.

[274] Bar E 21, Nr. 15 794; die Königliche Verwaltung in Italien an den schweizerischen Bundespräsidenten, 3. März 1888. – „Le gouvernement du Roi ayant donné à ses agents à la frontière les instructions les plus sévères pour interdire aux Bohémiens l’entrée en Italie“.

[275] Bar E 21, Nr. 20 610; der „Bund“ vom 28. Oktober 1906 . – Auch Bar E 21, Nr. 20 603; das königliche Ministerium für innere Angelegenheiten, 13. November 1909 (Kopie des Königlichen Ministeriums für äussere Angelegenheiten an die schweizerische Legation in Rom): „Trattandosi quindi sempre di zingari stranieri non occorrono, come si accennava dianzi, speciali provvedimenti legislativi, essendo applicabili al loro riguardo, le norme concernenti gli stranieri pericolosi per l’ordine pubblico, che formano oggetto del citato articolo 92 e degli articoli 90 e 91 della legge di Pubblica Sicurezza […]”.

[276] Dazu: Cottaar, Annemarie; Lucassen, Leo; Willems, Wim: Justice or Incjustice? A Survey of Government Policy towards Gypsies and Caravan Dwellers in Western Europe in the Nineteenth and Twentieth Centuries, in: Immigrants & Minorities 11 (1992), S. 42-66, hier S. 59. Die Autoren sehen die Bekämpfung der nomadischen Lebensweise als tragender gemeinsamer Nenner im Verhalten der Behörden gegenüber Zigeunern in Westeuropa.

[277] Zur Berücksichtigung von Veränderungen der Zigeunerpolitiken anderer Staaten beispielhaft: Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1907, Bd. I; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1896, Geschäftskreis des JPD, S. 574. – An dieser Stelle wird auf den 1887 von ostschweizerischen Polizeivertretern getroffenen und vom JPD zur Nachahmung empfohlenen Grundsatz verwiesen, „den Zigeunern ohne Ausnahme die schweizerische Landesgrenze zu verschliessen [...] mit dem Hinweis, dass die Regierungen von Preussen und Bayern in analogem Sinne vorgegangen seien“. In der Folge „haben auch Württemberg, Preussen, Baden und Elsass-Lothringen, sowie andererseits Österreich und Italien ihre Grenzen gegen die Einwanderung von Zigeunern grundsätzlich verschlossen“. – Die gegenseitigen heimlichen Abschiebungen über kantonale und nationale Grenzen waren dabei nichts Besonderes. So resümierte Hülst 1892, dass Polizeiorgane immer wieder versuchten, die im Landesinnern auftretenden Zigeuner „wieder über die Grenze zu schaffen, nöthigenfalls sogar Nachts, um die Wachsamkeit der angrenzenden Polizei zu täuschen“. – Dazu auch StaBS E 2.1, Straf- und Polizeiakten 1843-1893; Telegramm des Polizeidepartements Basel, 20. Mai 1889: „Policeidirection Basel + grosse von uns auf badisches Gebiet gestellte Zigeunerbande wird unter polizeilicher Begleitung rheinabwärts geschoben + Hüten sie ihre Grenzen = Fischer, Polizeihauptmann [im Original alles in Kleinbuchstaben, A.H.].“

[278] Meyer 1983, S. 200, stellt das Phänomen der Nichtsesshaftigkeit den vorherrschenden europäischen Vorstellungen einer Kulturnation diametral gegenüber, die überhaupt erst eine internationale Front gegen die Nichtsesshaftigkeit ermöglicht hätten.

2.2 DIE LANDESGRENZE IM FOKUS - GRENZPOLITIK UND ZIGEUNERPOLITIK

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2.2

Die Landesgrenze im Fokus:
Grenzpolitik und Zigeunerpolitik

[Die] Ziele können nur auf dem Wege einer interkantonalen Organisation erreicht werden. Es ist daher eine Übereinkunft zwischen dem schweiz. Justiz- und Polizeidepartement und den kantonalen Polizeidepartementen anzustreben.[160]

Ausgangspunkt zu einem Vorgehen gegen Zigeuner auf bundesstaatlicher Ebene bildete die eigenmächtige Erhebung eines Transportverbotes gegen Zigeuner durch den Kanton Nidwalden. Die dortige Kantonsregierung hatte 1905 beschlossen, Zigeuner „polizeilich am Aussteigen auf einer Station ihres Kantonsgebietes zu verhindern“.[161] Der Dampfschiffgesellschaft des Vierwaldstättersees drängte sich nun ihrerseits die Frage auf, Zigeunern ebenfalls jegliche Transportgelegenheit zu untersagen. Das in diese Entscheidung involvierte Post- und Eisenbahndepartement konsultierte daraufhin das JPD, das den Kantonen prinzipiell das Recht zugestand, Fremden den Aufenthalt auf ihrem Gebiet zu verbieten, wenn damit nicht gegen bilateral abgeschlossene Niederlassungsverträge verstossen würde; und da die meisten Zigeuner heimatlos oder Angehörige von solchen Staaten seien, mit denen die Schweiz keine Niederlassungsverträge ratifiziert habe, verfügten alleine die Kantone über die Kompetenz der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung.[162] Auch bei Personen aus Staaten mit gültigen Niederlassungsverträgen, so das JPD, sei eine Zurückweisung unter Berufung auf die herrschenden kantonalen Rechtsordnungen ohne weiteres möglich.[163] Gleichzeitig wurde zum wiederholten Male auf die bundesrätliche Weisung von 1888 verwiesen, wonach einreisende Zigeuner grundsätzlich von den Grenzwächtern zurückgewiesen werden sollten.[164] Aufgrund dieser Erwägungen sah sich die Dampfschiffgesellschaft des Vierwaldstättersees dazu veranlasst, die Durchführung von Transportfahrten für Zigeuner zu untersagen.[165] Die Ausweitung dieses grundsätzlichen Entscheides auf die gesamte Schweiz erfolgte 1906 mit einem Antrag des JPD an den Bundesrat zur „Bekämpfung der Zigeunerplage“.[166] Dem Bundesrat wurde darin die Kompetenz zugesprochen, die Beförderung von Zigeunern grundsätzlich zu verbieten.[167] Im Sommer desselben Jahres befürwortete der Bundesrat den Antrag. Das entsprechende Kreisschreiben an die Kantonsregierungen widerspiegelte die Absicht der Bundesexekutive, insbesondere vom Ausland einreisende Zigeuner vom Gebiet der Schweiz fernzuhalten:

Das vermehrte Auftreten von Zigeunerbanden an unserer Landesgrenze veranlasst uns […] Massnahmen auszusprechen, welche geeignet erscheinen, unser Gebiet von diesen lästigen Eindringlingen freizuhalten.[168]

Mit dem Hinweis darauf, dass auch benachbarte Staaten ihre Grenzen für Zigeuner abgeschlossen hätten, verdeutlichte der Bundesrat seine Haltung für eine „strikte Nichtduldung mit aller Konsequenz“.[169]

Die Realisierung dieser absoluten räumlichen Ausgrenzung umfasste zwei konkrete Massnahmen: Erstens sollte gemäss der Weisung von 1888 „die Landesgrenze gegen die Einwanderung von Zigeunern aufs sorgfältigste“ überwacht werden, wofür die Polizeibehörden und das Grenzwachtpersonal einzusetzen wären. Zweitens müssten diejenigen Zigeuner, die trotz der bestehenden Einreisesperre in das Landesinnere eingedrungen waren, schnellstmöglich wieder zurückgeführt werden. Besonders bedeutsam im Zusammenhang mit dem Etablierung der Landesgrenze als Ort personenselektiver Massnahmen war die Feststellung, dass die Bewachung auch an den Grenzbahnhöfen durchgeführt werden müsste, „um ankommende Zigeuner am Aussteigen oder am Weiterfahren durch unser Land zu hindern“.[170] Erst beim Scheitern einer direkten Zurückweisung seien schliesslich Massnahmen für eine polizeiliche Rückführung zu treffen. Bildete vormals das Prinzip der Personenfreizügigkeit noch Anlass zu einer zurückhaltenden Position des Bundesrates die antiziganistischen Restriktionen, avancierte die Landesgrenze nun endgültig zur abgrenzenden Linie.[171] Allerdings erwies sich die Umsetzung einer Einreisesperre schwieriger als zunächst angenommen. Die definitorische Unschärfe des Zigeunerbegriffs bestand ungebrochen weiter, und die willkürliche Subsumierung von Personen unter den Begriff ‚Zigeuner’ führte immer wieder zu Missverständnissen innerhalb der involvierten Stellen. So hielt beispielsweise der Bundesrat in seinem Geschäftsbericht für das Jahr 1907 fest, dass unter ‚Zigeuner’ auch solche Personen fielen, die zwecks Schaustellung Tiere mit sich führten.[172] Ein zweiter zentraler Schwachpunkt in der Umsetzung der Grenzsperre bildete die unzureichende Grenzbewachung.[173] Trotz allen Unzulänglichkeiten liessen sich dennoch einige Erfolge verzeichnen. So berichtete etwa der „Bund“ im September desselben Jahres, dass die direkten Rückführungen an der französischen und deutschen Grenze deutlich zugenommen hätten.[174]

Dennoch begann in den folgenden Jahren der Aufbau einer systematischen Rückführungsprozedur, die bis zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges zu einer Technik von Erfassung und Ausweisung im Schatten der wirkungslosen Einreisesperre führte.[175] Der entscheidende Impuls dazu ging abermals von der mittlerweile jährlich stattfindenden Polizeidirektorenkonferenz aus. Bei dieser Gelegenheit registrierte der Luzerner Regierungsrat Heinrich Walther, „dass die so wichtige Zigeunerfrage seit mehr als 50 Jahren nur wenig fortgeschritten ist“ und dass es einer „einheitlichen Regelung“ im Rückführungsverfahren bedürfe. Nach der Feststellung ihrer Identität sollten die Zigeuner an derselben Stelle ausgewiesen werden, wo sie die Schweiz betreten hatten.[176] Das seit Jahrzehnten von den Kantonen praktizierte Schubverfahren übernahm später auch das JPD. Als erste Massnahme sollte beim Auftreten von Zigeunern die Anfertigung eines „Steckbriefs“ mit „anthropometrischen Merkmalen“ erfolgen, der schliesslich in einer eigenständigen Zigeunerregistratur aufgenommen werden sollte.[177] Diese aktenmässige Registrierung der in der Schweiz aufgegriffenen Zigeuner war auch für die schon an der Grenze zurückgewiesenen Personen vorgesehen.[178] Die heute unauffindbare Zigeunerregistratur, von deren Existenz lediglich aus der Korrespondenz zwischen den behördlichen Stellen Kenntnis besteht, wurde 1914 als Auszug teilweise wiedergegeben.[179] In dieser Informationssammlung über Zigeuner erlangte zum Beispiel eine gewisse Familie Kobi zweifelhaften Ruhm, indem sie das Schicksal vieler nichtsesshafter Menschen in der Schweiz vor dem Ersten Weltkrieg widerspiegelte:

Der Zigeuner Johann Kobi, oder Kovi alias Tremmel ist während der letzten 3 Jahre 9 mal aufgegriffen und ausgeschafft worden. Unter dem Namen Johann Tremmel ist er als elsass-lothringischer Staatsangehöriger anerkannt worden. Auf unsere Vernehmlassung hin hat er sich am 23. Dezember 1913 in Luzern mit der Zigeunerin Theresia Geiger standesamtlich trauen lassen, mit welcher er seit Jahren in wilder Ehe zusammen lebte.[180]

Die zentrale Erfassung der als Zigeuner etikettierten Personen führte seitens der Behörden zur Einsicht, dass es häufig dieselben Personen waren, die immer wieder den Weg über die Landesgrenze in die Schweiz suchten und so massgeblich zum Bild einer vermeintlichen „Zigeunerplage“ beitrugen.[181] Die genötigte Eheschliessung von Johann und Theresia Kobi stellte den behördlichen Versuch dar, das Paar in einem rekonstruierbaren bürgerlichen Rahmen zu positionieren. Eingereiste Zigeuner waren in der Regel von der Partizipation an administrativen und fürsorglichen Leistungen ausgeschlossen.

Die „Leitsätze betreffend die Behandlung der Zigeunerfrage“, die 1911 von JPD-Adjunkt Leupold formuliert worden waren, reagierten auf das „Vorhandensein zahlreicher Zigeuner in der Schweiz“[182] und legten das Rückführungsverfahren eingereister Zigeuner für die nächsten Jahrzehnte fest. Die restriktiven Massnahmen beabsichtigten, „den Zigeunern den Aufenthalt in unserm Lande zu verleiden, so dass sie von sich aus fernbleiben“.[183] Ziel war es also angesichts der geringen Wirkung der bisherigen Grenzbewachung, die einreisenden Zigeuner durch einschneidende Eingriffe in ihre Bewegungsfreiheit vom Betreten des Landes abzuhalten, wenn sie schon nicht am Grenzübertritt gehindert werden konnten.

Das rigorose Verfahren der Zwangsausschaffung von Zigeunern, die in die Schweiz eingereist waren, lag ab 1911 vollständig in den Händen des JPD und rief in der Öffentlichkeit einigen Unmut hervor. So beschrieb ein Augenzeuge den Anblick einer Rückführung an die Landesgrenze als menschenunwürdigen Akt. Die Zurückgewiesenen, darunter Kleinkinder, die „notdürftig gekleidet“ waren und „elend und verwahrlost“ aussahen, weckten das Mitleid des Berichterstatters.[184] Die Ausweisung aus der Schweiz nach einer „barbarischen Menschenjagd“ nahm der religiös motivierte Schreiber zum Anlass einer kulturkritischen Haltung gegen die bestehende Misere.[185] Nichtsdestotrotz kam er schliesslich zum Schluss, dass nur „eine scharfe Grenzkontrolle“ den unhaltbaren Zustand beheben könnte.[186] Vielfach wurden auch weniger drastische Lösungen als die direkte Ausweisung über die Landesgrenze vorgeschlagen. Insbesondere die Idee einer Ansiedlung der Zigeuner in einem Reservat stiess auf einige offene Ohren.[187] So verlautbarte beispielsweise die „Solothurner Zeitung“ 1913, den neu entstehenden Nationalpark als Lebensraum für Zigeuner zu verwenden.[188] Bei allen kritischen Einwänden gegen die polizeiliche Praxis herrschte Einigkeit über die minderwertige Lebensform der Zigeuner: Gerade Vertreter christlicher Organisationen erwogen eine zwangsweise Kindsentziehung zwecks Heranbildung zu gottesfürchtigen Staatsbürgern.[189] Die Vorbehalte gegenüber diesen Menschen war so gross, dass etwa der Ortsbürgerrat des Kantons Luzern Zigeunerkindern den Aufenthalt in seinem Waisenhaus aus „moralisch-erzieherischen Gründen“ verwehrte.[190]

Inzwischen hatte auch die Debatte um die allgemeine „Ausländerfrage“ begonnen, allerdings erst Jahre nach dem ersten Bruch der liberalen Grenzpolitik gegenüber Zigeunern.[191] Seit 1890 war der Anteil der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz permanent angestiegen und betrug vor dem Ersten Weltkrieg 15 % der Gesamtbevölkerung.[192] Allem voran nahm die Einwanderung aus Italien und Deutschland im letzten Jahrzehnt vor der 1900 rasant zu.[193] Die Ausländerdebatte rief bald Fragen nach einer schweizerischen Eigenart hervor. Schon vor der Jahrhundertwende war die „Rasse der kleinen Alpenherren“ ein Thema an der Landesausstellung 1896 in Genf gewesen. Im Rahmen dieser Ausstellung kontrastierte ein alpin anmutendes „village suisse“ die Darstellung eines schwarzafrikanischen Naturvolkes und setzte so als stereotype Polarisierung die eigene Kulturhaftigkeit der rohen Natur der Fremden gegenüber.[194] Im selben Jahr fanden in Zürich nach einem Tötungsdelikt von einem Täter italienischer Herkunft Hetzjagden statt, die in gewaltsame soziale und ausländerfeindliche Auseinandersetzungen mündeten und sich über mehrere Tage hinstreckten.[195] Breite Teile der Bevölkerung empfanden die ungehinderte und unregulierte Immigration ausländischer Arbeitskräfte zusehends als ernsthaftes Problem, obwohl die Einwanderung eigentlich den Bedürfnissen der heimischen Wirtschaft entsprach. Die einsetzende gesellschaftliche Auseinandersetzung operierte mit neuen politischen Schlagworten wie „Ausländerfrage“ und „Überfremdung“, die schon bald den Mythos einer schweizerischen Eigenart heraufbeschworen.[196] Diese Formierung einer „nationalen Identität“, die ex negativo aus der Auseinandersetzung des Eigenen mit dem Fremden resultierte, manifestierte sich im einsetzenden Überfremdungsdiskurs.[197] Parallel zu den Integrationsbestrebungen der Heimatlosen ab 1850 sahen vieleExponenten der Ausländerpolitik in der Einbürgerung das probate Mittel für eine erfolgreiche Eingliederung der Ausländer in den schweizerischen Staatskörper. Kraft der Gesetzesrevision von 1903 wurden die Kantone dazu ermächtigt, das ‚ius soli’, das Recht aufgrund der Gebietshoheit, auf die Ausländer anzuwenden.[198] Die im Schatten der fremdenfeindlichen Übergriffe angepeilte Naturalisierungspolitik, also die formelle Implementierung ausländischer Personen, entsprang dem Gedanken, dass politisch inte- grierte Ausländer auch zu gesellschaftlich integrierten Bürgern werden würden.[199]

Während die schweizerische Ausländerpolitik vor dem Ersten Weltkrieg darauf abzielte, die ausländische Wohnbevölkerung in das schweizerische Staatswesen zu integrieren, schufen die Behörden zur gleichen Zeit ein immer engmaschigeres Abwehrdispositiv gegen Zigeuner. Nachdem Versuche zu einem international koordinierten Vorgehen gescheitert waren, worauf im nächsten Abschnitt eingegangen wird, konzentrierten sich die Beamten des JPD um Eduard Leupold darauf, die bereits bestehende Einreisesperre auch verfassungsrechtlich zu fundieren und das Verfahren der Zwangsausschaffung weiter zu optimieren. Einen ersten Vorstoss für eine konstitutionalrechtlich abgestützte räumliche Ausgrenzung von Zigeuner unternahm Leupold im Herbst 1912.[200] Die bisher getroffenen Vorkehrungen seien, wie Leupold konzedierte, grösstenteils vergeblich gewesen. Bis zum Vorjahr wären Abschiebungen an benachbarte Kantone trotz gegenteiliger Vereinbarungen an der Tagesordnung gewesen, was die Ineffizienz der bisherigen Grenzpolitik neben der schwach bewachten Grenze zusätzlich verstärkte.[201] Die offensichtlichen Unzulänglichkeiten der Grenzbewachung verdeutlichte Leupold mit statistischen Daten der Rückschaffungspraxis:

Seit März 1911 werden bis heute 183 Zigeuner […] auf Weisung unseres Departements erstmalig ausgeschafft; davon kehrten 66 Personen zurück und wurden zum zweiten Male ausgeschafft; von diesen kehrten 31 ein zweites Mal zurück und wurden zum dritten Male ausgeschafft; von den letzteren 31 kehrten 5 Personen neuerdings zurück und mussten zum vierten Male ausgeschafft werden.[202]

Diese Ergebnisse, welche die direkten Zurückweisungen an der Grenze nicht berücksichtigten, veranlassten Leupold, sich mit geeigneten „Verteidigungsmassregeln“[203] auseinanderzusetzen. Hatte die Einreisesperre gegen Zigeuner bislang nur auf der Ebene einer Weisung bestanden, sollten die eingereisten Zigeuner nun aufgrund der Gefährdung der inneren Sicherheit gemäss Artikel 70 der Bundesverfassung – „ohne dem Buchstaben der Bundesverfassung Gewalt anzutun“ – auch rechtlich ausgeschlossen werden.[204] Der genannte Bundesverfassungsartikel fand seit 1848 bereits gegenüber denjenigen Flüchtlingen Anwendung, die nach Ansicht der Bundesbehörden aufgrund ihrer politischen Aktivitäten eine Gefährdung darstellten, worunter vor allem die den Behörden unliebsamen Anarchisten fielen.[205]

Die Konferenz der kantonalen Polizeidirektoren erwies sich als eigentliche Antriebsquelle jeglicher Vorstösse gegen Zigeuner. Die Kantone hatten 1905 einen entsprechenden juristischen Vorstoss des JPD gutgeheissen. Der Antrag machte geltend, dass die Gefährdung der inneren Sicherheit primär in der gesetzlosen Nichtsesshaftigkeit und dem damit verbundenen Entzug jeglicher staatlichen Kontrollmöglichkeit liege und dass in gesellschaftlicher Hinsicht eine Zunahme dieser Lebensform in parasitärem Ausmass zu befürchten sei.[206] Ein wohlwollender Bericht der nationalrätlichen Geschäftsprüfungskommission unterstützte den unternommenen Vorstoss der Polizeiabteilung ebenfalls.[207] Trotz weit verbreiteter Ressentiments gegen Zigeuner bestanden auch Bedenken gegen eine Entfernung der Zigeuner auf verfassungsrechtlicher Grundlage. So sah Walther Burckhard keine Gefährdung der inneren Sicherheit durch eingereiste Zigeuner, denn „nicht jede Störung der gesetzlichen Ordnung [sei] eine Gefährdung der inneren Sicherheit“.[208]

Der für den Antrag zuständige Bundesanwalt dagegen hielt eine Anwendung des besagten Bundesverfassungsartikels für denkbar.[209] Die dem bürgerlichen Verhaltenscode diametral gegenüberstehende Lebensweise und die „Störung von Ruhe und Ordnung durch die zigeunerhaft lebenden Leute“ seien ausreichend Grund für das Vorliegen einer inneren Sicherheitsgefährdung.[210] Das „gegebene schlechte Beispiel“ durch die Anwesenheit von Zigeunern sei deshalb für eine Anwendung von Artikel 70 der Bundesverfassung zulässig und sogar empfehlenswert.[211] Dafür müssten, so Kaiser, prinzipiell zwei Kriterien erfüllt sein: Die Zigeuner müssten Fremde sein – Ausländer oder Heimatlose –, und es müsste eine Gefährdung der inneren Sicherheit für den Staat vorliegen. Letzteres treffe gemäss den subjektiv gehaltenen Ausführungen des Generalanwalts zu, einerseits aufgrund des schwindenden Sicherheitsgefühls der Bevölkerung beim Auftreten von Zigeunern und andererseits, weil sich Zigeuner „ausserhalb [der] Gesellschaftsordnung“ positionierten.[212] Allerdings beharrte Generalanwalt Kaiser auf einer unbezweifelbaren Zuordenbarkeit, was unter einem Zigeuner zu verstehen sei.[213]

Obwohl sich die meisten involvierten Akteure in dieser rechtswissenschaftlichen Frage zugunsten einer rechtlichen Einreisesperre gegen Zigeuner auf der Basis von Artikel 70 der Bundesverfassung aussprachen, scheiterte der Vorstoss der Polizeiabteilung des JPD am Ende. Der besagte Artikel war nach den Ausführungen des bundesrätlichen Geschäftsberichts nicht auf einreisende Zigeuner anwendbar, weil „eine Gefährdung der innern Sicherheit im Sinne der Bundesverfassung nur dann vorliege, wenn das Verhalten des Ausländers […] eine Gefahr bilde für die Herrschaft der staatlichen Gewalt“, was bei den einreisenden Zigeunern aber trotz aller ihnen angeprangerten Übel nicht der Fall sei.[214] Eine räumliche Ausgrenzung auf verfassungsrechtlicher Grundlage blieb somit ein nie realisiertes Anliegen. Die „Bekämpfung des Zigeunerunwesens“[215] blieb bis zur Aufhebung des Einreiseverbots gegen Zigeuner im Jahre 1972 ohne jede rechtsstaatliche Fundierung.[216] Für die rechtsgültige Rückweisungspraxis an der Grenze spielte eine andere Bestimmung eine wichtigere Rolle. Ein im Januar 1912 verabschiedeter Bundesbeschluss, der anlässlich einer internationalen Vereinbarung gezielte Schutzmassnahmen gegen die im damaligen Europa grassierenden Infektionskrankheiten Cholera, Pest und Gelbfieber vorsah, richtete sich auch gegen Zigeuner als mögliche Träger dieser Infektionskrankheiten.[217] Die vorsorglichen Massnahmen bezogen sich explizit auf die Einreisekriterien, denn Artikel 49 der besagten Vereinbarung erlaubte den Staatsregierungen, Zigeunern unter dem Deckmantel der Inkubationsprävention den Eintritt zu verwehren:

Die Regierungen behalten sich das Recht vor, in Bezug auf gewisse Kategorien von Personen besondere Massnahmen zu ergreifen, namentlich in Bezug auf Zigeuner und Vagabunden, sowie auch auf Auswanderer und solche Personen, die truppweise reisen und truppweise die Grenze überschreiten.[218]

Die Zuordnung von potentiellen Krankheitsträgern zur nichtsesshaften Lebensform, die in diesem Kontext vorgenommen wurde, bildete ein weiteres Glied in der behördlichen Legitimationskette: Die von behördlicher Seite gegen einreisende Personen unternommenen Schritte bedurften einer plausiblen Begründung.[219] Die zeitgenössischen wissenschaftlichen Diskurse wiesen sozialpolitische, hygienische, medizinische, erbtheoretische und psychiatrische Elemente auf, die innerhalb der Gesellschaft ein Normalitätsprinzip durchsetzten. Gegen die Zigeuner wurden insbesondere stereotypisierende Metaphern der Unreinheit und der moralischen Devianz ins Feld geführt, um die Massnahmen zu rechtfertigenund durchzuführen.[220] Die Trennung von purifiziertem inneren Raum und äusserer Unreinheit etwa fand im Hygienediskurs statt. Der Effekt dieser Unreinheitsmetaphorik in den wissenschaftlichen Produktionen des 19. Jahrhunderts lag gerade in der räumlichen Gestaltung der verschiedenen gesellschaftlichen Segmente.[221] Hinzu kam ein moralischer Diskursstrang, der ein dekadentes Zeitbild kreierte und segregierende Massnahmen auch in ethischer Hinsicht legitimierte.[222]

Parallel zu den Vorgängen auf diplomatischer Ebene verfeinerte das JPD mit Hilfe der kantonalen Polizeibehörden die Rückführungsprozedur von Zigeunern. Schon bald erwies sich insbesondere die beabsichtigte Internierung der eingereisten Zigeuner bis zu ihrer Rückführung als gordischer Knoten im Massnahmenbündel: Obwohl die kantonalen und nationalen Polizeibehörden einhellig der Ansicht waren, dass eine räumlichen Bewegungseinschränkung eine abschreckende Wirkung besässe, traten bei der Umsetzung der Internierung erhebliche Schwierigkeiten auf.[223] Wie die Vertreter der kantonalen Polizeidirektorenkonferenz festhielten, eigneten sich die Zwangsarbeitsanstalten zur Festsetzung der Zigeuner für die Dauer des Rückschaffungsverfahrens besser als die ohnehin bereits überlasteten Gefängnisse. Die Anfragen an die Kantone nach verfügbaren Plätzen blieben allerdings in den meisten Fällen erfolglos.[224] Anstelle einer jeweils kantonalen Lösung organisierte Leupold schliesslich eine zentralisierte Unterbringung: Die Direktion der Anstalt im bernischen Witzwil erklärte sich dazu bereit, alle mindestens 16 Jahre alten männlichen Zigeuner bei sich zu verwahren.[225] Die Unterbringung von Frauen und Kindern verblieb vorerst im Aufgabenbereich der einzelnen Kantone.[226] Erst an der Landesgrenze sollten sich die getrennten Familienmitglieder wieder treffen, wohin sie von der Polizei zur Ausschaffung geführt werden sollten.[227] Bei der Umsetzung der zigeunerpolitischen Beschlüsse traten aber immer noch viele Unzulänglichkeiten auf, wie ein Rundschreiben im Sommer 1913 aufdeckte:

Andererseits muss bemerkt werden, dass die Massnahmen zur Bewachung der Landesgrenze behulfs Fernhaltung der Zigeuner in einzelnen Kantonen zu wünschen übrig lässt; es ist dringend zu wünschen, dass die Polizei der Grenzgebiete dem Durchzug der Zigeuner nach dem Landesinnern mit aller Energie entgegentrete.[228]

Bis zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges hatte das JPD eine einheitliche und zentralisierte Rückführungsmethodik für eingereiste Zigeuner geschaffen. Die systematisierten Ausweisungen waren zugleich das Ergebnis einer für die Behörden unzureichenden personenbezogenen Grenzbewachung. Unter der Prämisse einer prinzipiellen Unerwünschtheit von Zigeunern suchten die zuständigen Akteure seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert nach Möglichkeiten, diese Menschen von der Schweiz fernzuhalten. Dabei überwog ab 1888 die antiziganistische Haltung gegenüber der vormals hochgehaltenen Maxime der liberalen Bewegungsfreiheit im internationalen Personenverkehr. Mit der restriktiven Grenzpolitik gegen Zigeuner wurde gleichzeitig eine grundlegende Voraussetzung für die spätere Ausländerpolitik geschaffen. Die Etablierung einer personenbezogenen Grenzpolitik als Produkt der schweizerischen Zigeunerpolitik rückte also die Funktion der Landesgrenze als ein personenselektives Instrument verstärkt in den Vordergrund.

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[160] Bar E 21, Nr. 20 605; JPD, Leitsätze betr. die Behandlung der Zigeunerfrage, 5. April 1911.

[161] Bar E 21, Nr. 20 601; das JPD an das Post- und Eisenbahndepartement, 4. Februar 1905.

[162] Ebd. – „Dieses Recht haben die Kantone unbeschränkt gegenüber Fremden, die überhaupt keine Staatsangehörigkeit besitzen, Heimatlosen, und gegenüber solchen, mit deren Heimatstaat die Schweiz keinen Niederlassungsvertrag abgeschlossen hat.“

[163] Ebd. – „Wir kommen somit zum Schlusse, dass den Kantonen gegenüber den Zigeunern, gleichgültig ob dieselben heimatlos sind, oder welchem Heimatstaat sie angehören, das Recht der Verweigerung des Aufenthaltes auf ihrem Gebiete haben.“

[164] Ebd. – „Der Bundesrat hat […] damals und später angewiesen, Zigeunerbanden an der Grenze aufzuhalten […]“.

[165] Vgl. dazu Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1906, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1905, Geschäftskreis des JPD, Polizeiabteilung, S. 665f., wo explizit gegen die in Art. 5 des Bundesgesetzes aufgeführten Bedingungen über den Transport mit Eisenbahnen und Dampfschiffen verstossen wurde, wo eine allgemeinverbindliche Transportpflicht vorgesehen war.

[166] Bar E 21, Nr. 20 601; das Post- und Eisenbahndepartement, Eisenbahnabteilung, an den Bundesrat, 6. Juli 1906.

[167] Ebd.

[168] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1906, Bd. IV, S. 32; Kreisschreiben des Bundesrates an sämtliche Kantonsregierungen betreffend das Verbot der Beförderung von Zigeunern, 11. Juli 1906. – Auch in StaLU Akt. 44, Nr. 1192.

[169] Ebd. – Der Begründungszusammenhang mit dem Blick über die Grenze wurde wie folgt hergestellt: Die anderen Länder hätten, so der Bundesrat, „ihre Grenze gegen die Einwanderung von Zigeunern grundsätzlich verschlossen, und wir sind daher in um so höherem Masse darauf angewiesen“, gleichartige Massnahmen zu ergreifen.

[170] Ebd.

[171] Egger 1982, S. 57, betont, „dass der Bundesrat bis zur Jahrhundertwende jede Mitwirkung an einer restriktiven Zigeunerpolitik ablehnte. Dennoch lässt sich bei den Bundesbehörden ein langsamer Sinneswandel beobachten. Anfänglich machte man noch auf die traditionelle Freizügigkeit der Schweiz aufmerksam und wies auf die Unstatthaftigkeit hin, ganze Gruppen für die Vergehen einzelner verantwortlich zu machen“.

[172] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1908, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1907, Geschäftskreis des JPD, S. 613. – An dieser Stelle wurde festgehalten, „dass unter den Begriff Zigeuner auch solches fremde, fahrende Volk fällt, das zum Zwecke der Schaustellung von Bären, Affen, Hunden etc. umherzieht und von dem zu befürchten steht, dass es sich mittellos befindet, sobald ihm die Schaustellungen verboten werden“. – Dazu auch Bar E 21, Nr. 20 609; das JPD an die Polizeidirektoren der Kantone, 2. März 1907: Die Verschärfung der antiziganistischen Haltung zeigte sich auch in der Zurückweisung von Zigeunern trotz gültigen Ausweispapieren, denn es sollte auch „solchen Leuten, selbst wenn sie Ausweispapiere besitzen, das Betreten unseres Landes und die Durchreise verwehrt werde[n], es sei denn, dass sie in der Lage sind, nachzuweisen, dass ihrem Eintritt in den andern angrenzenden Staat, in den sie sich zu begeben wünschen, kein Hindernis entgegengesetzt werde“.

[173] Vgl. dazu Kap. 3.3.

[174] Der „Bund“ vom 28. September 1906, Bericht aus dem Grossen Rat des Kantons Bern.

[175] Vgl. Bar E 21, Nr. 20 605; das JPD an das FZD, ohne Datum. – „Leider ist, wie die bisherige Erfahrung lehrt, noch nicht erreicht worden, unser Land von der lästigen Zigeunerplage freizuhalten.“ – Bar E 21, Nr. 20 605; JPD, Leitsätze betr. die Behandlung der Zigeunerfrage, 5. April 1911. – Zwecks Identifizierung sollte mit der „Zentralestelle für Zigeunerregistratur in München“ zusammengearbeitet werden. Diese von Alfred Dillmann ins Leben gerufene Institution wurde später von Robert Ritter als Basis für seine pseudowissenschaftlichen Stammbaumforschungen an Zigeunern im Rahmen des Euthanasieprogramms im nationalsozialistischen Deutschland verwendet. Die Evaluation von Zigeunern und „Zigeunermischlingen“ war der erste Schritt für die Extermination Tausender von Roma und Sinti, aber auch anderer nichtsesshafter Personen. Einen Beleg für die frühe Kooperation schweizerischer Behörden mit der „Zigeunernachrichtenstelle“ findet sich etwa in StaLU Akt. 44, Nr. 1195; die Polizeidirektion München an das Militär und Polizeidepartement Luzern: Im betreffenden Dokument wurde um Informationen betreffend des bereits erwähnten Johann Kobi nachgesucht.

[176] Bar E 21, Nr. 20 704; Protokoll der 6. Konferenz der kantonalen Polizeidirektoren in Lausanne, 28. November 1910. – „M. Walther constate que la question si importante des tziganes n’est guère plus avancée qu’il y a 50 ans […] mais il est nécessaire d’avoir une règle uniforme. On devrait essayer d’établir l’identité de ces gens, puis de les renvoyer dans leur pays lorsqu’on peut arriver à savoir d’où ils viennent“, [dt. Übers. A.H.].

[177] Bar E 21, Nr. 20 605; JPD, Instruktion betr. die Führung der Zigeunerregistratur beim JPD, ohne Datum. – Zur Aktenkundigkeit bestimmter Personen als Kennzeichen moderner bürokratischer Herrschaftstechnik Salathé 1990, S. 349.

[178] Bar E 21, Nr. 20 605; das JPD an das FZD, ohne Datum. – „Wir würden es sehr begrüssen, wenn auch die Organe der schweiz. Zollverwaltung zur Sammlung von Nachrichten über die an der Grenze auftretenden Zigeuner für unsere Zentralstelle mitwirken würden.“

[179] Vgl. dazu Huonker; Ludi 2001, S. 41. – Auch StaLU, Akt. 44, Nr. 1192; Auszug aus der Zigeunerregistratur des JPD, 22. April 1914.

[180] StaLU Akt. 44, Nr. 1192; Auszug aus der Zigeunerregistratur des JPD, 22. April 1914.

[181] Vgl. dazu auch StaLU Akt 44, Nr. 1192; Auszug aus der Zigeunerregistratur des JPD, 22. April 1914. – Interessant sind insbesondere die Angaben über die Häufigkeit der Ausweisungen der registrierten Personen: Theresia Kahle 9mal in 3 Jahren, Maria Flunk 4mal in 2 Jahren, Aline Johanna Basselli 3mal in 1 Jahr, Bargetzi Anton 5mal in 3 Jahren, Franz Sato 16mal in 10 Jahren, Xaxer Alphonse Rheinhardt 3mal in 3 Jahren, Friedrich Adolf Weyrauch 5mal in 2 Jahren. Das Zigeunerproblem wurde angesichts dieser Zahlen als Ergebnis der selektiven behördlichen Wahrnehmung vor allem zu einer von der Administration überhöhten Problematik stilisiert.

[182] Bar E 21, Nr. 20 605; JPD, Leitsätze betr. die Behandlung der Zigeunerfrage, 5. April 1911.

[183] Ebd. – „Folgende Mittel dürften diesem Zwecke dienen. […]“. – Diese Massnahmen verdeutlichten gleichzeitig die Ineffizienz der Grenzkontrollen.

[184] Bar E 21, Nr. 20 610; der „Wehnthaler“ vom 15. Januar 1907.

[185] Ebd. – „Ist das die Methode, sie zu nützlichen Menschen zu erziehen? Ist das die Kultur des 20. Jahrhunderts, dieser Polizeisport einer barbarischen Menschenjagd?“

[186] Ebd. – „Der Zigeunerbelästigung kann nur in der Weise abgeholfen werden, dass man eine scharfe Grenzkontrolle ausübt.“

[187] Neben das technologische Fortschrittsdenken der bürgerlichen Elite trat nach Meyer 1983, S. 108, auch ein „sozialer Fortschrittsglaube“, der stark nivellierende Intentionen besass. – Beispielhaft für derartige Bemühungen war das „Comité au faveur des tziganes“, das von Albert Barth gegründet worden war und die Sesshaftmachung auf der Basis einer Unterbringung in Reservaten vorsah: Bar E 21, Nr. 20 604; Vorschläge von A. Barth, Président du comité en faveur des Tsiganes, La Chaux-de-Fonds, an das JPD über die Lösung der Zigeunerfrage in der Schweiz 1907-10.

[188] Bar E 21, Nr. 20 610; das „Solothurner Tagblatt“ vom 29. Juni 1913. – „Also in die Heimat lassen sich die Leute [die Zigeuner] nicht abschaffen. So kann es sich ereignen, dass sie eines Tages, von überall des Landes verwiesen, überhaupt auf der Erde keinen Boden mehr finden, auf den sie ihre Füsse setzen dürfen. Wo sollen sie den leben, in der Luft? […] Ich finde, dass mit der Ausweisung der Zigeuner nicht das letzte Wort gesagt sein kann. Im Engadin schafft die Eidgenossenschaft gegenwärtig ein Schutzgebiet für Pflanzen und Tiere […] Ich denke, dass man auch für die Zigeuner eine Art Reservation schaffen sollte. Freilich für den Naturpark im Engadin sind sie einerseits nicht wild genug, indem sie doch in Kleidern gehen und unter Zeltdecken schlafen; andererseits aber zu wild, indem sie es dort auf die Länge wohl auch nicht aushielten, sondern der alter Wandertrieb über sie komme.“

[189] Zu den frühen Kindsentzügen bei Nichtsesshaften siehe Huonker 1987, S. 44.

[190] StaLU Akt. 44, Nr. 1195; der Ortsbürgerrat der Stadt Luzern an das Militär- und Polizeidepartement des Kantons Luzern, 8. April 1912. – „In Beantwortung der von Ihnen am 3. dies.[en Monats] […]an uns gerichteten Anfrage über eventuelle vorübergehende Aufnahme der solchen Banden angehörenden Kinder in unsere Waisenanstalt teilen wir Ihnen mit, dass wir aus moralisch-erzieherischen Gründen – da eine strenge Ab[s]onderung wohl nicht durchführbar wäre – gegen eine Aufnahme derartiger Kinder Bedenken tragen.“ Diese Bedenken richteten sich insbesondere gegen Kinder, die älter als fünf Jahre waren. – Dazu auch StaLU Akt. 44, Nr. 1195; das Polizeidepartement des Kantons Luzern an den Direktor des kantonalen Waisenhauses, ohne Datum [Archivierungsdatum 8. Februar 1913]: Das Polizeidepartement listete auf „dass folgende Zigeuner Kinder sich im Zentralgefängnis befinden. Vassi Bado 14 1⁄2 Jahre alt, […] Surga Vado 5 Jahre alt, […] Bunga Temetri 3 Jahre alt, […] Bicciga Temetri 1⁄2 Jahr alt, Giuseppa Temetri 1 Monat alt.“ Insgesamt wurden auf der Liste zwölf Kinder aufgeführt.

[191] Arlettaz 1988, S. 152. – Schlaepfer 1969, S. 4, definiert den Begriff ‚Ausländerfrage’ wie folgt: „Probleme durch grosse Anwesenheit von Ausländern, auch ‚Fremdenfrage’, ‚Überfremdung’.“ – Demgegenüber hält Kury 2003, S. 211, fest, dass für die Konstruktion eines Überfremdungsdiskurses nicht die Anzahl der Ausländer entscheidend sei. Ebenso lässt sich mit grosser Wahrscheinlichkeit festhalten, dass die „Zigeunerplage“ nicht mit der Anzahl tatsächlich in die Schweiz eingereister Personen korrelierte, sondern dass die „Zigeunerplage“ vielmehr das Ergebnis einer sensibilisierten Wahrnehmung nichtsesshafter Personen war.

[192] Jost, Hans-Ulrich: Die reaktionäre Avantgarde: die Geburt der Neuen Rechten in der Schweiz um 1900, Zürich 1992, hier S. 89.

[193] Arlettaz 1990, S. 320.

[194] Jost 1992, S. 92, sieht in dieser Ausstellung die Produktion einer Vorstellung von „hierarchisch differenzierten Rassen“.

[195] Ders. S. 98, erkennt darin einen Ausbruch latenter Xenophobie fremdenfeindlicher Prägung und sozialer Spannungen innerhalb der Bevölkerung.

[196] Arlettaz 1990, S. 321f., sieht in diesem neuen „vocabulaire politique“ einen Ausdruck der sich vor dem Ersten Weltkrieg formierenden „entité nationale“.

[197] Romano, Gaetano: Zeit der Krise – Krise der Zeit: Identität, Überfremdung und verschlüsselte Zeitstrukturen, in: Ernst, Andreas; Wigger, Erich (Hg.): Die neue Schweiz? Eine Gesellschaft zwischen Integration und Polarisierung (1910-1930), Zürich 1996, S. 41-77, hier S. 42. Romano versteht unter dem Begriff ‚Nationale Identität’ ein „ideologisch abgesichertes Steuerungsmittel sozialer Kommunikation in Bezug auf die Leitlinien der Entwicklung einer als distinkt existierend beschriebenen Gesellschaft“.

[198] Ders. S. 48.

[199] Das ausländerrechtliche Paradigma zu Beginn des 20. Jahrhunderts lautete „Einbürgerung für Integration“ während es im heutigen gesellschaftlichen Kontext umgekehrt „Integration für Einbürgerung“ propagiert wird. – Vgl. dazu auch das Diktum von Walter Burckhardt von 1913, zit. n. Kury 2003, S. 68: „Assimilieren ist nicht gleich einbürgern, aber die Einbürgerung ist die notwendige Voraussetzung einer wirksamen Assimilation.“

[200] Bar E 21, Nr. 20 606; JPD, Antrag der Polizeiabteilung des JPD, 11. September 1912.

[201] Ebd. – „Bis zum Jahre 1911 entledigten sich die Kantone der unbequemen Gäste einfach durch heimliche Abschiebung derselben nach dem Nachbarkanton und auf diese Weise gelang es einzelnen Zigeunerbanden, sich jahrelang in der Schweiz umherzutreiben.“ – Meyer 1983, S. 113, umschreibt den geringen Nutzen von Zwangsabschiebungen über lokale Gebietsgrenzen für die staatliche Bekämpfung der nichtsesshaften Lebensweise im 19. Jahrhundert treffend als ein „Nullsummenspiel“.

[202] Bar E 21, Nr. 20 606; JPD, Antrag der Polizeiabteilung des JPD, 11. September 1912.

[203] Bar E 21, Nr. 20 606; JPD, Antrag der Polizeiabteilung des JPD, 11. September 1912. – „Diese Zahlen sind insofern noch unvollständig, als die Grenzkantone […] die eingedrungenen Zigeuner direkt […] über die Grenze zurückzuweisen pflegen“.

[204] Zur Weisung: Bar E 21, Nr. 20 606; JPD, Antrag der Polizeiabteilung des JPD, 11. September 1912. – Zum Begriff ‚Sicherheit’: Gygy, Fritz: Zum Polizeibegriff, in: Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Basel 1982, S. 235-249, hier S. 235: Neben den Schutz von individuellen Rechtsgütern „wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen“ tritt auch unter dem Begriff der ‚öffentlichen Sicherheit’ „die polizeiliche Behütung des Staates und seiner Einrichtungen“.

[205] Die Handhabung von Art. 70 BV bei Von Salis 1892, Bd. II, S. 79, geschah bis 1892 wie folgt: „Trotz vorhandenem genügendem Ausweis zum Aufenthalt kann die Wegweisung des Fremden aus Rücksicht auf die innere oder äussere Sicherheit des Landes, sowie aus straf- und polizeirechtlichen Gründen, nach gerichtlicher Feststellung oder ohne gerichtliches Verfahren, verfügt werden.“ – Dazu auch Gast 1997, S. 15.

[206] Bar E 21, Nr. 20 606; JPD, Antrag der Polizeiabteilung des JPD, 11. September 1912. – Die Verwendung des Begriffs „Zigeunerplage“ als Bezeichnung einer Personengruppe, die sich „durch zahlreichen Nachwuchs fortwährend vermehrt“ und eine permanente „Belästigung“ darstellt, bezeichnet eine Analogie zur Insektenplage, etwa der Maikäferplage. Das Bild des fremden Parasiten wurde nicht ausschliesslich auf die Zigeuner angewandt. Die meisten ethnischen, sozialen oder religiösen Minderheiten wurden von bestimmten zeitgenössischen Vertretern als Parasiten im Volkskörper angesehen. – Dazu auch Bar E 21, Nr. 20 606; das JPD, Generalanwalt Kaiser, an den Vorsteher des JPD, 18. Oktober 1912: „Es liegt in der Natur der Sache begründet, wenn wir diese Parasiten an unserem wirtschaftlichen Leben von unserem Boden fern halten.“ – Zur gängigen Verwendung von Kollektivstereotypen an der Schwelle zum 20. Jahrhundert: Leimgruber 2001, S. 141.

[207] Bar E 21, Nr. 20 606; JPD, Antrag der Polizeiabteilung des JPD, 11. September 1912. – Zitierung des Berichts der nationalrätlichen Geschäftsprüfungskommission: „Wir schliessen uns der von anderer Stelle gefallenen Anregung an, dass hier entweder die Eidgenossenschaft durch Ausweisung auf Grund von Art. 70 der Bundesverfassung – sofern dies angeht – abhelfe, oder dass die Kantone die gegenwärtig ihnen unterbreitete Vereinbarung über Ausweisung von Delinquenten auf die Zigeuner anwenden.“

[208] Bar E 21, Nr. 20 606; Prof. Dr. Burckhardt an das JPD, 19. September 1912. – Nach Burckhardt führe die prinzipielle Differenzierung von „Gesetzeslosigkeit“ und „Staatsgefährlichkeit“ dazu, dass Art. 70 BV nicht ausreiche für das geplante Vorgehen. Vielmehr „muss die Verfassung revidiert werden“, um die notwenigen rechtlichen Mittel ergreifen zu können. – Interessant ist auch der Umstand, dass Walther Burckhardt vor dem Ersten Weltkrieg zu den führenden wissenschaftlichen Exponenten der Ausländergesetzgebung zählte, wie Kury 2003, S. 42, ausführt.

[209] Bar E 21, Nr. 20 606; die Bundesanwaltschaft an das JPD, 10. Oktober 1912.

[210] Bar E 21, Nr. 20 606; die Bundesanwaltschaft an das JPD, 10. Oktober 1912. – „Dagegen bildet ihr Aufenthalt in der Schweiz und ihre Lebensweise […] eine Gefahr für Ruhe und Ordnung des gesellschaftlichen Lebens und des Staates.“

[211] Bar E 21, Nr. 20 606; die Bundesanwaltschaft an das JPD, 10. Oktober 1912. – Kaiser bezeichnete die Anwesenheit von ausländischen Zigeunern als „eine Gefährdung der guten Sitten der einheimischen Bevölkerung“.

[212] Bar E 21, Nr. 20 606; das JPD an den Vorsteher des JPD, 18. Oktober 1912. – Dass Kaiser sich in seinen Ausführungen mehr auf eine bestimmte Lebenweise als Zigeuner denn auf eine bestimmte Ethnie bezog, verdeutlichte seine Ausdehnung des geplanten Gesetzesentwurfs auch auf vagierende Personen, die nicht unter die Bezeichung ‚Zigeuner’ fielen: „Alle diejenigen Nicht-Zigeuner, welche wie Zigeuner in der Welt herumziehn, bilden wie diese eine Gefährdung der innern Sicherheit und sollten in jeglicher Weise behandelt werden wie die vagabundierenden Zigeuner.“

[213] Ebd. – „Ein allfälliger, generell gegen die Zigeuner gerichteter Ausweisungsbeschluss wäre nur denkbar und nur dann praktisch vollziehbar, wenn im einzelnen Fall Zigeuner und Nicht-Zigeuner auseinandergehalten werden können.“ Kaiser konzedierte, dass Zigeuner, die ihr „Nomadenleben“ aufgegeben hätten – gerade weil der „Wandertrieb“ neben der Sprache den Zigeunern „eigentümlich“ sei – eine begriffsdefinitorische Ausnahme bilden: „In solchen Fällen [in denen die Zigeuner sesshaft sind] dürfte es nicht leicht sein, festzustellen, ob man es mit Zigeunern zu tun habe.“

[214] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1913, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1912, Geschäftskreis des JPD, Polizeiabteilung, S. 319. – „Veranlasst durch die häufige Rückkehr ausgeschaffter Zigeuner auf schweizerisches Gebiet hat das Justiz- und Polizeidepartement die Frage geprüft, ob nicht auf Grund von Art. 70 der Bundesverfassung eine Ausweisung der Zigeuner aus dem Gebiete der Eidgenossenschaft wegen Gefährdung der innern Sicherheit stattfinden könnte. Es unterliegt wohl keinem Zweifel, dass die Zigeuner, die weder gesetzliche Ehen eingehen, noch die Geburten ihrer Kinder in die Zivilstandsregister eintragen lassen, in einem Zustande der Gesetzlosigkeit leben, der gegen die öffentliche Ordnung verstösst. Das Departement gelangte aber zu dem Schlusse, dass eine Gefährdung der innern Sicherheit im Sinne der Bundesverfassung nur dann vorliege, wenn das Verhalten des Ausländers, der sich gegen die öffentliche Ordnung auflehnt, eine Gefahr bildet für die Herrschaft der staatlichen Gewalt; da das Auftreten der Zigeuner eine solche Gefahr nicht in sich schliesst, so ist Art. 70 B.V. auf sie nicht anwendbar“. – Dazu auch Burckhardt 1914, S. 650: „Nicht jede Störung der gesetzlichen Ordnung ist eine Gefährdung der innern Sicherheit, sondern nur das Verhalten, das die Herrschaft der staatlichen Gewalt gefährdet; der Bundesrat lehnte es deshalb mit Recht ab, Art. 70 auf die Zigeuner, die tatsächlich in einem Zustande der Gesetzlosigkeit leben, anzuwenden.“ – Dagegen: Huonker; Ludi 2001, S. 41: „Nach eingehenden verwaltungsinternen Abklärungen und gestützt auf wissenschaftliche Gutachten gelangte das EJPD zum Schluss, dass ausländische ‚Zigeuner’ ihrer nicht sesshaften Lebensweise eine Gefahr für die innere Sicherheit darstellten und deshalb nach Artikel 70 der Bundesverfassung aus der Schweiz auszuweisen seien.“ Huonker stützt sich dabei bei seiner Behauptung auf folgende, oben bereits behandelte Quellen: Bar E 21, Nr. 20 606; Das JPD an den Vorsteher des JPD, 18. Oktober 1912; Bar E 21, Nr. 20 606; Schlussbericht der Polizeiabteilung des JPD, 25. Oktober 1912. Da der Geschäftsbericht des Bundesrates über betreffenden Vorgang in juristischen Fragen relevanter zu gewichten ist als die verwaltungsinternen Korrespondenzen, muss davon ausgegangen werden, dass trotz der im Bundesarchiv dokumentierten Einigkeit über die Ausweisung der Zigeuner aufgrund Art. 70 BV eine Realisierung derselben schliesslich doch scheiterte, auch departementsintern. Nach Aussage des Geschäftsberichtes des Bundesrates und Departementvorstehers für das Jahr 1912 ist eine Anwendung des besagten Artikels ausschliesslich auf politische Gefährdungen anwendbar.

[215] Bar E 21, Nr. 20 605; JPD, Instruktion betr. die Führung der Zigeunerregistratur beim JPD, ohne Datum.

[216] Zur Aufhebung der Grenzsperre gegen einreisende Zigeuner Huonker; Ludi 2001, S. 100.

[217] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1913, Bd. III, S. 551; Bundesbeschluss über die am 17. Januar 1912 in Paris abgeschlossene internationale Übereinkunft betr. Vorschriften gegen Cholera, Pest und Gelbfieber, S. 551.

[218] Ebd.

[219] Die Vorstellung vom Zigeuner als Träger ansteckender Krankheiten steht in einem engen Zusammenhang mit der Entwicklung der sanitären Entwicklungen in den europäischen Städten des 18. und 19. Jahrhunderts. Nach Sibley 1995, S. 36ff., wurde mit der Schaffung hygienischer Einrichtungen der Geruchssinn derart verfeinert, dass nun Menschen, die vom System der Hygienebewegung ausgeschlossen waren, in verstärktem Masse als schmutzig betrachtet wurden.

[220] Mac Laughlin 1999, S. 44ff. – Im Zuge der Entwicklung sanitärer Einrichtungen im 19. Jahrhundert wurde der von Menschen verursachte Geruch zu einem weiteren Exklusionskriterium. Mit dem Fortschreiten der Hygienebewegung in Europa wurden die restriktiven Schritte gegen die als unrein angesehen Zigeuner zusehends unter dem Deckmantel krankheitsvorbeugender Massnahmen vollzogen. Die neuen sanitären Bedingungen im Paris des 19. Jahrhunderts bewirkten eine verstärkte Wahrnehmung der Gerüche, die schliesslich in den Raum projiziert wurden, sodass eine „geography of disgust“ entstand, wie Sibley 1995, S. 22, festhält.

[221] Zu den Folgen des Reinlichkeitsdiskurses für die Raumverteilung Sibley 1995, S. 24: „The fear of infection leads to the erection of the Barricades to resist the spread of diseased polluted others.”

[222] Foucault 1976a, S. 35. macht im 19. Jahrhundert eine „Moralisierungsflut“ im nationalstaatlichen Diskurs aus: „Das Volk musste als moralisches Subjekt konstituiert werden und folglich von der Delinquenz gesäubert werden: die Gruppe der Delinquenten musst abgesondert werden und als Quelle aller Laster und Gefahren […] eingeprägt werden.“ – Sibley 1995, S. 39, erkennt in den geschürten moralischen Ängsten eine Legitimationsfunktion für die Kontrolle und Bewachung von Grenzen.

[223] Bar E 21, Nr. 20 704; Protokoll der 8. Konferenz der kantonalen Polizeidirektoren, 21. Oktober 1912. – „Zum Schluss macht Herr Regierungsrat Maechler noch auf die praktische Seite dieser Internierung der Zigeuner in den Gefängnissen […] aufmerksam, indem der Zigeuner diesen Entzug seiner Freiheit stark empfinde und die Erfahrung lehre, dass wo dies konsequent praktiziert werde, er nicht mehr erscheine“.

[224] Bar E 21, Nr. 20 607; das JPD an das Militär- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen, 4. Juni 1913. – Bis auf den Kanton Schwyz zeigte sich kein Kanton dazu bereit, auch Zigeuner aus anderen Kantonen vorübergehend in Zwangsarbeitsanstalten zu verwahren. Und auch die Internierung der auf eigenem Gebiet angehaltenen Zigeuner in kantonseigenen Anstalten stiess auf geringe Resonanz, was sich an der Reaktion einzelner Akteure in den polizeilichen Institutionen zeigte, wie etwa die Aussage von Regierungsrat Schibler (Kanton Aargau), der geltend machte, „die aargauische Zwangsarbeitsanstalt sei ein ‚durchaus seriöses Institut’ und man könne ihr die Aufnahme von Zigeunern nicht zumuten“.

[225] Bar E 21, Nr. 20 607; das JPD an das Militär- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen, 4. Juni 1913.

[226] Bar E 21, Nr. 20 609; das JPD an die Polizeidirektionen der Kantone, 27. Juni 1913. – „Dieselben [sc. die Frauen und Kinder] sind wenn immer möglich tagsüber an die freie Luft zu bringen und die Frauen zu angemessener Arbeit anzuhalten.“

[227] Ebd.

[228] Bar E 21, Nr. 20 609; das JPD an die Polizeidirektionen der Kantone, 27. Juni 1913. – Die Grenzbewachungsfunktion der Polizei bei der Abweisung von Zigeunern stand dabei in einem nur schwach geregelten Verhältnis zum 1894 geschaffenen Grenzwachtkorps. – Siehe dazu auch Kap. 3.1 und 3.2.

2.1 BEGRENZTE MÖGLICHKEITEN - DER WEG ZU EINER NATIONALEN GRENZPOLITIK

2007-07-07T09:30:00.000+02:00

A: DIE SCHAFFUNG EINER PERSONENBEZOGENEN GRENZ-; BEWACHUNG VOR DEM ERSTEN WELTKRIEG

Die Vorstellungen der bundesstaatlichen Administration darüber, welche Funktion die Landesgrenze zu leisten habe, beschränkten sich bis 1888 einzig auf fiskalische und militärische Belange. Es waren die kantonalen Polizeibehörden, von denen die entscheidenden Impulse zur Schaffung einer gesamtschweizerisch einheitlich konzipierten und zentral organisierten Grenzpolitik ausgingen. Der nächste Abschnitt behandelt die Ausweitung der personenbezogenen Grenzbewachung von der kantonalen auf die nationale Ebene, die schliesslich im politischen Bereich gar über die eigene Landesgrenze hinausging. Neben dieser konzeptionellen Dimension behandelt das dritte Kapitel die Realisierung der neuen Grenzpolitik gegenüber einreisenden Personen, die vor dem Ersten Weltkrieg Aufgabe der kantonalen Polizeiorgane und der Grenzwächter war.

2

Von der kantonalen zur nationalen Grenze:
Die Konzipierung einer Grenzpolitik gegen Zigeuner


2.1: Begrenzte Möglichkeiten:
Der Weg zu einer nationalen Grenzpolitik

Wir gestatten uns an dieser Stelle an die Hin- und Herschiebungen der Zigeunerbanden zu erinnern, das reinste Law-Tennis. Aus einem Kanton wird eine solche Gesellschaft über die Grenze in einen andern Kanton spediert und das Spiel hat begonnen.[97]

In der Nacht auf den 10. Februar 1897 ereigneten sich interkantonale Streitigkeiten an der Birsbrücke in Basel, die einen Grenzpunkt zwischen den Kantonen Basel-Land und Basel-Stadt bildet. Der Rapport der kantonalen Polizei war ein Musterbeispiel für die rechtliche und faktische Situation der Zigeunerpolitik am Ende des 19. Jahrhunderts. Ein Anwohner hatte die Polizei benachrichtigt, weil eine Gruppe von Zigeunern die Birsbrücke überquert hatte. Der wachhabende Polizist hielt in seinem Bericht vor Ort fest,

dass soeben von der Birsfelder Polizei eine herumziehende Schirmflickerbande mit zwei bespannten Wagen über die Birsbrücke gewiesen worden seien, welche sofort in der Nähe seiner Wohnung [sc. des die Polizei alarmierenden Bewohners] sich gelagert haben, um dort zu übernachten.[98]

Auch die übrigen Anwohner forderten eine unverzügliche Zurückweisung der Zigeuner. Die Intervention des Polizeibeamten ergab folgende Informationen:

Bei meiner Ankunft hatten sich diese Personen, bestehend aus 2 Familien, namens Adler und Guidemann, erstere von Blobsheim, letztere von Morschheim im Elsass, im ganzen 18 Köpfe an der Zahl, schon in ihren Wagen zur Ruhe begeben. Ich erfuhr von denselben, dass sie von Luzern her über Olten, Liestal, bis Birsfelden, fortwährend unter polizeilicher Begleitung auf dem Schub gekommen seien. Die Birsfelder Polizei habe sie jedoch dort nicht über Nacht geduldet, und nun über die Birsbrücke an diese Stelle gewiesen, mit den Worten, sie können dort schon Übernachten.[99]

Nach erfolglosen Erkundigungen auf dem Birsfelder Polizeiposten über die Gründe für die Abschiebung beförderte der diensthabende Polizist die unerwünschten Zigeuner mit Hilfe der Anwohner kurzerhand wieder über die Birsbrücke auf basellandschaftliches Gebiet zurück. Am folgenden Tag wurden die beiden Familien von der Baselbieter Polizei schliesslich bei Allschwil über die Landesgrenze abgeschoben.

Die hier geschilderten Ereignisse einer Rückführung von Zigeunern stellten keine Besonderheit dar.[100] Die heimliche Rückführung von Zigeunern über kantonale Grenzen, die dabei entstehenden Streitigkeiten der beteiligten Kantone und die auf ersterem beruhende Ineffizienz der Massnahmen waren der Hauptgrund für die Entstehung einer nationalen Zigeunerpolitik.

Das „Zigeunerwesen“[101], wie es die meisten Behörden bezeichneten, hatte zwei zentrale Ursachen: zum einen die Heimatlosenproblematik in der Schweiz, zum andern die Einreise von Zigeunern über die Landesgrenze. Das Phänomen der Heimatlosigkeit war ein grundlegendes bürgerrechtliches Problem, das vor allem aus den unüberschaubaren gesetzlichen Kompetenzbereichen von Gemeinde-, Kantons- und Bundesrecht herrührte.[102] Allgemein bewegte sich der Umgang der sesshaften Gesellschaft mit Heimatlosen und Nichtsesshaften im 19. Jahrhundert im Spannungsfeld von Repression und Fürsorge und umfasste neben der polizeilichen Kontrolle von Mobilität auch die rechtlichen Ursachen von Heimatlosigkeit, die sich in Massnahmen zur Eliminierung dieses bürgerrechtslosen Status niederschlugen.[103] Wegen der erschreckend hohen Zahl solcher Fälle widmeten die Vertreter des 1848 ins Leben gerufenen Bundesstaates dieser Aufgabe grosse Aufmerksamkeit. Aus diesen Anstrengungen ging schliesslich das Heimatlosengesetz als rechtliche Integrationsmöglichkeit hervor, das sich aber in Tat und Wahrheit als ein „Zwangseinbürgerungsgesetz“ entlarvte.[104] Damit nämlich war trotz der vordergründig humanitären Beweggründe gleichzeitig eine bürgerliche Norm gegen die nichtsesshafte Lebensweise gesetzlich etabliert worden, denn als Ursprung von Heimatlosigkeit galt neben mangelhafter Erziehung auch die nichtsesshafte Lebensweise, die so per Gesetz zum Strafbestand erhoben wurde und restriktives administratives und polizeiliches Vorgehen rechtfertigte.[105] Gleichzeitig setzten das Heimatlosengesetz und die zwei Jahre zuvor in Kraft getretene Bundesverfassung die Vorstellung des Fremden im schweizerischen Bundesstaat fest: „Fremd war, wer kein schweizerisches Staatsbürgerrecht besass“, und „die Grenze zur Fremdheit war die Grenze des schweizerischen Nationalstaats“ geworden.[106] Die zunehmende Kriminalisierung der nichtsesshaften Lebensform manifestierte sich etwa in der fotografischen Erfassung von Heimatlosen in der bernischen Strafanstalt Witzwil. Generalanwalt Amiet erhielt im Oktober 1852 vom Bundesrat den Auftrag, die dort inhaftierten Heimatlosen und Fahrenden systematisch auf Fotopapier festzuhalten, wofür sich schliesslich Karl Durheim verantwortlich zeichnete.[107] Dieser weltweit erste erhaltene Bestand an polizeilichen Fotografien warf ein bezeichnendes Licht auf die Systematik der kriminologischen Aneignung dieser Menschen. Auch der 1858 verankerte Begriff des polizeilichen Wohnsitzes intendierte eine lückenlose Kontrollmöglichkeit der Bevölkerung, deren erfolgreiche Registrierbarkeit auch in der Kontrolle der Mobilität begründet lag.[108] Diese rechtlichen und polizeilichen Schritte, die zur Fixierung der Bevölkerung auf kontrollierbare Raumpunkte unternommen wurden, schlugen sich auch auf den administrativen Apparat nieder. Eine umfassende Datenerfassung der Heimatlosen schärfte gleichzeitig den Blick für das übergeordnete Problem der Vaganität allgemein.[109] Dass der Behebung von Heimatlosigkeit eine wichtige Rolle bei den Bundesbehörden zukam, verdeutlichen zwei Fälle aus dem ersten Viertel des 20. Jahrhunderts. Maria Magdalena Filter hatte 1901 erfolglos beim Stadtrat Zürich einen Antrag um Verleihung des kantonalen Bürgerrechts gestellt.[110] Der Stadtrat begründete seine ablehnende Haltung damit, dass die anfallenden Kosten, die diese Familie verursachte, der Stadt auferlegt worden wären.[111] Erst eine bundesrätliche Verfügung mit dem Hinweis auf das bestehende Heimatlosengesetz zwang die Stadt Zürich, die Familie Filter als Bürger anzuerkennen, was aber erst am 1. Mai 1915 geschah.[112] Ein weiteres Schicksal von Heimatlosigkeit betraf die Familie Lütolf.[113] Das Einbürgerungsverfahren dauerte seit dem Inkrafttreten des Heimatlosengesetzes bis ins Jahr 1903. Um Aufschluss über die biographischen Hintergründe der einzelnen Familienmitglieder zu erhalten, fertigten die Behörden gar Stammbäume an. Die akribisch vorgenommenen Nachforschungen führten zu einem gewaltigen Aktenberg, der diese Familie in einem devianten Rahmen positionierte und als Folge der Heimatlosigkeit geradezu kriminalisierte, indem sie als ein „Negativbild der bürgerlichen Tugenden“ hingestellt wurde.[114]

Neben der Kriminalisierung und Zwangsintegration von Heimatlosen und Nichtsesshaften in der Schweiz war das Auftreten von Zigeunern aus dem Ausland eine zweite Ursache für das Entstehen einer national koordinierten Zigeunerpolitik. Die ausländischen Zigeuner, die um die Wende zum 20. Jahrhundert im deutschen Sprachraum auftraten, werden in der historiographischen Literatur häufig in Kausalrelation zu Ereignissen gesetzt, die sich im Gebiet des späteren Rumäniens abspielten. Die damaligen Fürstentümer Walachei und Moldau standen seit dem 14. Jahrhundert unter der Oberherrschaft des Osmanischen Reiches. Diese Fremdherrschaft hatte ein System der Sklaverei errichtet, zu dessen Leidtragenden auch Roma gehörten.[115] Nachdem die Leibeigenschaft infolge eines Volksaufstandes 1848 bereits einmal vorübergehend aufgehoben worden war, dauerte es in Moldau bis 1856, in der Walachei gar bis zur Erlangung der Souveränität Rumäniens im Jahre 1878, bis die Fesseln der Sklaverei endgültig abgeworfen werden konnten, wodurch auch die schätzungsweise 200’000 unterdrückten Roma ihre Freiheit erlangten.[116] Unter der Prämisse eines angenommenen Wandertriebes der Roma nahm die Forschung bis vor kurzem an, dieses Ereignis stünde in direktem Zusammenhang mit dem Auftreten von Zigeunern im deutschsprachigen Raum zu dieser Zeit.[117] Demgegenüber bildeten vielmehr die selektive Wahrnehmung und die Abwehrhaltung gegen diese Menschen die entscheidenden Voraussetzungen einer systematischen Registrierung seitens der Behörden, die gewisse Menschen als Zigeuner ansahen.[118] Das „Zigeunerwesen“ war also in erster Linie ein von den Behörden selbst geschaffenes Problem.[119]

Insbesondere die Polizeibehörden hielten die konsequente „Bekämpfung des Zigeunerunwesens“ im Laufe des 19. Jahrhunderts für immer dringlicher.[120] So forderten Vertreter einer 1877 einberufenen Konferenz ostschweizerischer Polizeidirektoren eine Erweiterung der restriktiven Politik einwandernde Zigeuner, indem „an der Schweizergrenze eine strengere Fremdenpolizei eingeführt werden möchte“.[121] Kurze Zeit später erliessen die Kantone Bern, Solothurn und Aargau eigenmächtig ein „absolutes Eintrittsverbot“[122], das die kantonale Grenze als ausschliessende Grenze gegenüber Zigeunern festschrieb. Bestrebungen zu einer Ausdehnung dieser Bestimmung auf den gesamten deutschsprachigen Raum lehnte der Bundesrat 1878 mit dem Hinweis auf die im bestehendem Netz von bilateralen Niederlassungsverträgen garantierten Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechte ab, das eine für den mitteleuropäischen Raum flächendeckende Dimension besass und eine „Bewegungsfreiheit über staatliche Grenzen hinweg“ garantierte.[123] Die kantonale Grenze behielt so vorerst ihre alleinige personenselektive Funktion bei.[124]

Das Festhalten am liberalen Prinzip einer grenzüberschreitenden Personenfreizügigkeit war also für die Bundesbehörden zunächst wichtiger als ein Einreiseverbot gegen Zigeuner. Voraussetzung für eine Gewährung der Freizügigkeit auf Basis der Niederlassungsverträge war allerdings, dass an der Landesgrenze ausreichende Ausweisschriften vorweisbar waren.[125] Diese Legitimation durch überprüfbare Dokumente war mit der möglichen Rückführbarkeit des Einreisenden an seinen ursprünglichen Herkunftsort verbunden. Um diesen Handlungsspielraum für die Zurückweisung von Zigeunern tatsächlich auch nutzen zu können, beschlossen einige Kantone erneut im Rahmen einer Polizeidirektorenkonferenz, denjenigen Zigeunern, deren „Schriften sich nicht in Ordnung befinden, Eintritt und Aufenthalt zu verweigern“.[126] Mit allen Mitteln versuchten die kantonalen Polizeibehörden also, die national geregelten Niederlassungsverträge zu umgehen. Gleichzeitig wurde zum wiederholten Male die Forderung nach einer einheitlichen gesamtschweizerischen Regelung der Zigeunerpolitik laut, was der Bundesrat allerdings erneut ablehnte. Er monierte gar, dass die zwischen den einzelnen Kantonen getroffene Vereinbarung, eingereiste Zigeuner auf dem kürzesten Weg ausser Landes zu schaffen, der bislang geltenden Praxis und den Bestimmungen bestehender ausländerrechtlicher Beschlüsse widerspräche.[127] Generell besassen die Kantone und Gemeinden nach den Bestimmungen der Bundesverfassung weitgehende Rechte über die Aufnahme von Ausländern, die aber allmählich an den Bund übergegangen waren und schliesslich in ein unüberschaubares rechtliches Durcheinander mündeten.[128]

Dem Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1887 ist zu entnehmen, dass „mehrere Kantone wieder stark belästigt worden [seien] durch eingedrungene Zigeunerbanden“.[129] Weiter fasste der Bericht das bisherige polizeiliche Vorgehen beim Auftreten von Zigeunern zusammen.

Es wurde der im polizeilichen Verfahren übliche Grundsatz auf sie angewendet, dass schriftenlose oder fremde Individuen, die durch Bettel oder auf andere zudringliche Weise der Bevölkerung lästig fallen dahin zurückgeschoben werden, woher sie gekommen sind.[130]

Bis anhin hatten also ausschliesslich die einzelne Kantone Massnahmen gegen Zigeuner ergriffen. Die grosse Unzufriedenheit der Kantone aber führte anlässlich der kantonalen Polizeidirektorenkonferenz von 1887 zum einmütig getragenen Vorsatz „künftig die Zigeuner am Betreten des schweizerischen Gebietes zu verhindern und diesen Grundsatz durch bestimmte und strenge Befehle an die polizeilichen Organe zu verwirklichen“ [131]. Die hier geplanten grenzpolitischen Massnahmen fielen zeitlich mit der Wirtschaftskrise zusammen, deren Tiefpunkt in diesem Jahr erreicht worden war.[132] Die unter der Bezeichnung „Grosse Depression“ bekannt gewordene Wirtschaftskrise begann 1873 und dauerte bis in die neunziger Jahre hinein. Zur gleichen Zeit intensivierten sich die Migrationsbewegungen in und aus der Schweiz: Zwischen 1888 und 1910 nahm etwa die Einwanderung italienerischer Lohnarbeiter markant zu.[133] Umgekehrt suchten im Zeitraum von 1850 bis 1914 über 400’000 Schweizer ihr Glück fern der Heimat.[134] Bis zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges hielten die Bundesbehörden gegenüber allen Ausländern an der in den Niederlassungsverträgen garantierten Freizügigkeit über die nationalen Grenzen hinweg fest. Für die vom Ausland in die Schweiz einreisenden Zigeuner sollte sich dies jedoch bald ändern.

Der von einzelnen Kantonen vorgetragene Wunsch nach einem Einreiseverbot wurde schliesslich 1888 vom JPD erhört. Die Vertreter des Kantons Schaffhausen unterbreiteten infolge der angeblichen Zunahme von Zigeunern im Innern der Schweiz der zuständigen Bundesbehörde

die Anregung, dass auch die Grenzwächter, welche die Strassen […] für Tag und Nacht zu beobachten haben, zu diesem Polizeidienst unterstützend herangezogen werden möchten, sei es, dass dieselben die Zigeuner von sich aus zurückweisen, sei es, dass sie dieselben so lange aufhalten, bis der nächste Landjägerposten benachrichtigt werden kann.[135]

Das entsprechende Schreiben des JPD an das Finanz- und Zolldepartement (FZD) fand Unterstützung bei der Direktion des II. Zollkreises.[136] Sie war für das Gebiet des Kantons Schaffhausen zuständig und erklärte sich mit dem Vorschlag des JPD einverstanden, relativierte allerdings die offensichtlich hohen Erwartungshaltungen: Nur wenige Strassen seien permanent durch Grenzwächter besetzt, sodass auch die Einbezugnahme der Grenzwachtmannschaft die Einreise von Zigeunern nicht vollständig unterbinden könne.[137] Die Indienstnahme der Grenzwächter verschaffte der Landesgrenze eine neue qualitative Dimension. Während vormals zumindest offiziell ausschliesslich die kantonalen Polizeikorps damit beschäftigt waren, Zigeuner am Betreten kantonalen Gebietes zu hindern, rückte nun die Landesgrenze in den Mittelpunkt personenbezogener Bewachungsmassnahmen. Hinzu kam, dass die zuständigen polizeilichen Organe meist erst nach einem erfolgten Grenzübertritt aktiv geworden waren, während die Erweiterung des Aufgabenfeldes der Grenzwächter nun die Absicht erkennbar werden liess, das vormals teure und konfliktträchtige Rückführungsverfahren zugunsten einer einheitlichen Einreisesperre aufzuheben.[138]

Diese Anweisung galt zunächst nur für das Gebiet des II. Zollkreises. Erst auf Initiative des Regierungsrates des Kantons Aargau 1896 erweiterte sich der Geltungsbereich dieser antiziganistischen Bestimmung. Der Antrag sah die Ausdehnung der vorher territorial eingeschränkten Bestimmung vor:

Im Jahr 1888 hat das eidg. Zolldepartement auf ein Gesuch der Regierung von Schaffhausen die dortige Grenzwachtmannschaft anzuweisen, Zigeunerbanden am Überschreiten der Schweizergrenze zu hindern und dieselben zurückzuweisen. Diese Massregel hat sich sehr bewährt und lange Zeit war man auf unserer Gegend [sic] von dieser Landplage verschont.
In neuerer Zeit traten die Zigeuner wieder zahlreicher auf und machen sich namentlich im Frickthal in auffallender Weise bemerkbar. Nach einem Rapport der Polizeistation Muri kommen dieselben meistens aus dem Elsass, da sie von den Grenzwachen des Zollkreises Basel unbeanstandet durchgelassen werden.

Wir möchten sie nun höflich bitten, dafür besorgt sein zu wollen, dass die von der Zolldirektion Schaffhausen gehandhabte Praxis, die sich bewährt hat, auch auf die anderen Zollgebiete ausgedehnt wird.[139]

Diese Eingabe enthielt neben der Forderung nach einer gesamtschweizerischen Einbezugnahme der Grenzwächter das Gesuch, Zigeunern den Eintritt auch dadurch zu verwehren, dass die Grenztierärzte keine Passierscheine mehr für die mitgeführten Transporttiere ausstellen sollten.[140] Die Zuständigen im JPD leiteten daraufhin die beiden Gesuche an die jeweiligen Stellen weiter. Beim Zolldepartement war man sich der bislang eingeschränkten Reichweite des Einreiseverbotes bald bewusst geworden und erliess deshalb bereits kurz nach der Gründung eines eidgenössisch organisierten Grenzwachtkorps 1894 ein präzisierendes Schreiben, wonach alle Zollkreise die Zigeuner an der Landesgrenze abzuweisen hätten.[141] Vom Direktor der Aargauer Kantonspolizei auf diesen Umstand hingewiesen, reagierte die Direktion des I. Zollgebietes in Basel mit Verweis auf das frühere Schreiben der Oberzolldirektion, dass diese Weisung damals einzig für jenen Zollkreis erlassen worden sei.[142] Das JPD intervenierte in der Folge erneut beim FZD und beantragte seinerseits eine Ausweitung der damals den ostschweizerischen Grenzwächtern zugegangenen Instruktionen auch auf das Gebiet des I. Zollkreises.[143] Das Eidgenössische Zolldepartement beschloss schliesslich am 15. Oktober 1896,

dass die im Jahre 1888 mit Beschränkung auf des im Kantons Schaffhausen stationierte Grenzwachtpersonal erlassene Weisung betreffend die Rückweisung von Zigeunern auf die Gesamten [sic] Grenzwachtorgane im I., II. & III. Zollgebiet (Kantone Bern, Solothurn, Baselstadt und Baselland, Aargau, Zürich, Schaffhausen, Thurgau, St. Gallen und Graubünden) ausgedehnt worden ist. Demzufolge haben die Grenzwachtorgane die Instruktion, Zigeuner beim Betreten schweiz. Gebietes aufzuhalten, womöglich von sich aus an die Grenze zurückzutreiben, oder im Falle der Unmöglichkeit kantonale Polizei, nötigenfalls telegraphisch, zuzuziehen und letzterer Beihülfe zu leisten.[144]

Hinsichtlich des zweiten Antragpunktes des Aargauer Regierungsrates – der Verweigerung von Passierscheinen für die mitgeführten Tiere der Zigeuner – reagierte das Landwirtschaftsdepartement mit einem negativen Entscheid, weil dort eine derartige „Ausnahmebehandlung“ für Zigeuner unbegründet erschien.[145] Die Weisungen an das Grenzwachtkorps von 1888 und 1896 markierten eine grundlegende Wende in der bisherigen schweizerischen Grenzpolitik. Mit den getroffenen Entscheiden verstiessen die Behörden des JPD und des FZD erstmals seit der Gründung des Bundesstaates gegen das liberale Prinzip der Niederlassungsfreiheit, das allerdings erst in der Verfassung von 1874 explizit verankert worden war.[146] Die Revision der ersten Bundesverfassung war nach langwierigen Auseinandersetzungen im „Kulturkampf“ als säkularisierte konstitutionelle Grundlage des schweizerischen Rechtsstaats etabliert worden. Die neue Verfassung bestätigte zwar die föderalistische Grundhaltung, dennoch erhielt der Bund weitreichende Kompetenzen insbesondere bei den dringlichen sozialen Fragen.[147] Zur Glaubens- und Gewissensfreiheit und der Handels- und Gewerbefreiheit war neu die Niederlassungsfreiheit als persönliches Recht hinzugekommen.[148] Nach der Verfassungsrevision waren die Kantone und Gemeinden zwar ermächtigt worden, eigenständig über die Aufnahme von Ausländern zu entscheiden, allerdings wurde dieses Recht durch die zwischenstaatlichen Niederlassungsverträge stark beschnitten, welche die Schweiz mit vielen europäischen Staaten getroffen hatte. So konnten Ausländer nur nach Verletzungen der bestehenden Vereinbarungen aus der Schweiz ausgewiesen werden, was zu verwaltungsaufwändigen Heimschaffungsprozeduren führte.[149] Neben dem liberalen Ausländerrecht konnte die Schweiz auch auf eine lange Asyltradition zurückblicken. Nicht zuletzt der als ‚Affäre Wohlgemuth’ bezeichnete zwischenstaatliche Vorfall festigte das Ansehen der Schweiz als liberalen Asylstaat. Der deutsche Polizeiinspektor Wohlgemuth war 1889 mit dem Zweck in die Schweiz entsandt worden, deutsche Sozialisten festzunehmen, die ihre politischen Aktivitäten von der Schweiz aus betrieben.[150] Der Ausweisung des deutschen Polizeibeamten aus dem Gebiet der Schweiz folgte die Einsetzung einer Behörde zur eigenständigen Kontrolle der Aktivitäten von Ausländern im Inland. Diese Massnahme war das Ergebnis aussenpolitischer Erwägungen und änderte vorerst nichts am Festhalten an der bisherigen Asylpraxis.[151] Insgesamt veranlassten weder die Ausländer allgemein noch die Flüchtlinge, sondern einzig die einreisenden Zigeuner die Behörden, eine personenbezogene Grenzbewachung zu konzipieren.

Die antiziganistische Haltung beschränkte sich nicht allein auf polizeiliche Kreise. Auch die sesshafte Gesellschaft sah die Anwesenheit von Zigeunern zunehmend als ernsthaftes Problem. Stellvertretend für die Kriminalisierung der Zigeuner in der Öffentlichkeit stand ein Artikel im „Bund“, der von einer gewaltsamen Auseinandersetzung zwischen Einheimischen und Zigeunern berichtete.[152] Die Medien thematisierten häufig Zwischenfälle mit Zigeunern und trugen so massgeblich dazu bei, in weiten Teilen der Bevölkerung ein negatives Zigeunerbild aufrechtzuerhalten.[153]

Bei einem an der Polizeidirektorenkonferenz von 1905 in Luzern gehaltenen Referat mit dem Titel „Die Zigeunerplage“ wurde der Wunsch nach einer einheitlichen und zentral organisierten Zigeunerpolitik erneut offenkundig.[154] Die trotz Mithilfe der Grenzwächter immer noch meist ungehinderte Grenzpassierung von Zigeunern bildet nach den Ausführungen des luzernischen Polizeihauptmanns Xaver Jans die elementare Ursache der „Zigeunerplage“:

Die Zigeunerplage, unter welcher wir leiden, beruht darauf, dass eine grosse Zahl von Banden und Einzelzigeuner, welche über die deutsche Grenze oder aus den Vogesen kommend, die Schweizergrenze überschreiten, und […] das Land durchziehen, bis in die Ostschweiz vordringen.[155]

Nach Jans lag die Ursache für die zeitlich zu lange Anwesenheit fremder Zigeuner hauptsächlich im bislang uneinheitlichen Vorgehen der einzelnen Kantonsbehörden. Der Redner erhielt breite Zustimmung. Im Frühjahr 1906 forderte die Polizeidirektion des Kantons Luzern, endlich wirkungsvollere Massnahmen gegen die bestehende „Zigeunerplage“ zu treffen. Kurzfristig sollten die Zigeuner im Innern des Landes möglichst schnell wieder ausgeschafft werden, „im weitern aber [wären] Massnahmen zu treffen, um jenen [sc. den Zigeunern] ein Eindringen in schweizerisches Gebiet zu verunmöglichen“.[156] Die bislang praktizierte Zigeunerpolitik blieb trotz dem Einbezug der Grenzwächter ins Abwehrdispositiv bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts wirkungslos. Diese Ineffizienz war auf organisationsbedingte Schwächen bei den involvierten Instanzen des Polizei- und Grenzwachtkorps und auf die fortwährend eigenmächtige Handhabung vieler Kantone zurückzuführen. Die Kantone wollten unter allen Umständen verhindern, dass die eingereisten Zigeuner einen längeren Aufenthalt auf ihrem Gebiet erhielten und am Ende der kantonalen Fürsorge zur Last fielen. So bemängelte der Bundesrat noch 1912, dass es trotz gegenteilig lautender Vereinbarungen immer noch heimliche Abschiebungen von Kanton zu Kanton gäbe.[157]

Erst mit der Einführung eines gesamtschweizerischen Transportverbotes für Zigeuner wurde die Zigeunerpolitik zu einem national koordinierten Gegenstand.[158] Während schon früh eine von Bern gutgeheissene restriktive Haltung gegen einreisende Zigeuner praktiziert worden war, tauchte der auf Ausländer allgemein bezogene Begriff der ‚Überfremdung’ erst zwölf Jahre später auf.[159] In der Periode von 1888 bis 1906 entstand ein neues Funktionsverständnis der Landesgrenze als eine Selektionsbarriere zwischen erwünschten und unerwünschten Personen. Wie die Definition des Zigeunerbegriffs zeigte, basierten die entscheidenden Merkmale für eine Zurückweisung auf äusserlichen, subjektiven Wahrnehmungskriterien. Insbesondere die nichtsesshafte Erscheinungsweise veranlasste die Bundesbehörden, erstmals seit der Gründung des Bundesstaates systematisch eine Personengruppe an der Landesgrenze abzuweisen. Während die antiziganistische Grenzpolitik ab 1896 vom Bund aus koordinert wurde, verblieb die allgemeine Zigeunerpolitik bis 1906 im Kompetenzbereich der Kantone.

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[97] Hülst, [ohne Vorname], Landjägerkommandant: Die kantonalen Polizeikorps im Jahre 1892, in: Zeitschrift für Schweizerische Statistik 27 (1892), S. 357-404, hier S. 358.

[98] StaBS E 2.1, Straf- und Polizei 1894-1900; Rapport des Polizeicorps des Kantons Basel-Stadt, 10. Februar 1897.

[99] StaBS E 2.1, Straf- und Polizei 1894-1900; Rapport des Polizeicorps des Kantons Basel-Stadt, 10. Februar 1897.

[100] Für den Kanton Basel-Stadt: StaBS E 2.1, Straf- und Polizei 1894-1900; Rapporte des Polizeicorps Basel-Stadt vom 17. April 1897 (Zigeuner, von Frankreich herkommend, werden über die Landesgrenze zurückgewiesen), vom 23. April 1897 (Zigeuner auf der Durchreise werden von den Polizeikräften an die Kantonsgrenze transportiert), vom 17. November 1897 (vom Kanton Basel-Land herkommende Zigeuner werden über die Kantonsgrenze zurückgewiesen). – StaBS E 2.1, Straf und Polizei 1901-1908; Rapport des Polizeicorps Basel-Stadt vom 12. April 1901 (Transport von Zigeunern über die Landesgrenze). – Für den Kanton Luzern: StaLU Akt. 44, Nr. 1193: das Polizeikommando Luzern an das Landjägerkorps Luzern, 17. Mai 1907 (in den Kanton Aargau abgeschobene Familie, die zuvor vom Kanton Schwyz in den Kanton Luzern geschleust wurde), der ‚Seethaler’ vom 26. Februar 1910 (40 Personen, vom Kanton Aargau herkommend, werden über die kantonale Grenze zurückgeführt), die Schweizerischen Bundesbahnen an das Militär- und Polizeidepartement des Kantons Luzern, 10. Mai 1910 (unerlaubter Bahntransport von Zigeunern in den Kanton Luzern und deren Rückführung).

[101] Der Begriff ‚Zigeunerwesen’ fand in den zeitgenössischen Quellen häufig Verwendung, so etwa in: Bar E 21, Nr. 20 603; das JPD an den Bundesrat, 30. Dezember 1907, wo von der Notwendigkeit einer „Sanierung des Zigeunerwesens“ die Rede ist. – Auch in: Bar E 21, Nr. 20 601; Zusammenfassung der Aktenüberlieferung von 1877-1905, wo eine „Regelung des Zigeunerwesens“ gefordert wird.

[102] Zum Begriff ‚Heimatlosigkeit’ Meier; Wolfensberger 1998, S. 386. Die geläufige Definition in jener Zeit lautete nach dem St. Galler Landammann Baumgartner (1836): „Heimatlosigkeit ist derjenige Zustand im bürgerlichen Leben, wo eine gewisse Zahl unbeurkundeter Menschen durch Beruf, Herkommen oder polizeilichen Massnahmen in ein gewisses begrenztes Gebiet zusammengedrängt werden, ohne aus demselben mehr abgeschoben werden zu können, doch ohne hinweder selbst durch den längsten Aufenthalt das Staatsbürgerrecht zu erwerben.“

[103] Meier; Wolfensberger 1998, S. 365. – Egger 1982, S. 51, hält fest, dass „jeder Kanton, der ausweislose Fremde einliess […] entweder für die Folgen dieser Duldung verantwortlich oder verpflichtet [war], für ihre Entfernung aus der Schweiz zu sorgen“.

[104] Huonker 1987, S. 57. – Meier; Wolfensberger 1998, S. 470. – Leimgruber, Walter; Meier, Thomas; Sablonier, Thomas: Das Hilfswerk für die Kinder der Landstrasse: historische Studie aufgrund der Akten der Stiftung Pro Juventute im Schweizerischen Bundesarchiv, Bern 1998, hier S. 20.

[105] Zur grundsätzlichen Kriminalisierung von Nichtsesshaftigkeit durch das Heimatlosengesetz von 1850 Meyer 1983, S. 118.

[106] Meier; Wolfensberger 1998, S. 475.

[107] Gasser, Martin; Meier, Thomas Dominik; Wolfensberger, Rolf: Wider das Leugnen und Verstellen – Carl Durheims Fahndungsfotografien von Heimatlosen 1852/53, Winterthur 1998. – Die Fotographien sind ein Beispiel für „den stereotypisierenden Blick[,] mit dem die bürgerliche Kultur des 19. Jahrhunderts dem Fremden begegnete und sich seiner zu bemächtigen suchte“ (S. 9).

[108] Foucault 1976a, S. 32, sieht den „Übergang von der Bestrafung zur Überwachung“ am Ende des 18. Jahrhunderts. – Meier; Wolfensberger 1998, S. 148ff.

[109] Der Begriff der ‚Vaganität’ war im zeitgenössischen Verständnis ein Oberbegriff, der alle Nichtsesshaften umfasste. Dazu: Waltisbühl, Rudolph: Die Bekämpfung des Landstreicher- und Landfahrertums in der Schweiz: eine Untersuchung der rechtlichen und soziologischen Stellung der Nichtsesshaften in der Schweiz, Diss. Jur. Fak. Universität Zürich, Aarau 1944, hier S. 2ff., wo der Autor die Nichtsesshaften in Gruppenwanderer und Einzelwanderer einteilt. Zu den Gruppenwanderern gehören, so Waltisbühl, alle Wandervölker, zu denen auch die Zigeuner zählen sowie die „Jennischen [sic]“ oder Landfahrer, die „seit Jahrhunderten in unserem Lande ein nichtsesshaftes Leben führen“. Als Einzelwanderer unterscheidet Waltisbühl erstens Landstreicher, zweitens wandernde Gelegenheitsarbeiter und drittens Wanderarbeitslose.

[110] Bar E 21, Nr. 20 116; Aktendossier Frau Filter, Maria Magdalena.

[111] Bar E 21, Nr. 20 116; der Regierungsrat des Kantons Zürich an den Bundesrat, 10. März 1915. – Der Regierungsrat hatte den Einbürgerungsantrag „abgewiesen mit dem Hinweis darauf, dass die unentgeltliche Einbürgerung des Filter und seiner Kinder [ein Kind ist besagte Maria Magdalena] der Stadt Zürich eine schwere Unterstützungslast bringen würde. Und weitere Opfer für den unverbesserlichen Vater Filter nicht zu vermeiden wären, wozu aber zureichende Gründe vorlägen“.

[112] Bar E 21, Nr. 20 116; der Bundesrat an das JPD: „Der Kanton Zürich wird gemäss Art. 9 des Heimatlosengesetzes verpflichtet, die Maria-Magdalena Filter in das Kantonsbürgerrecht aufzunehmen & ihr ein Gemeindebürgerrecht auszumitteln.“

[113] Bar E 21, Nr. 20 264; Aktendossier Familie Lütolf.

[114] Meier; Wolfensberger 1998, S. 406, stellen so etwa „Fleiss“ und „Sparsamkeit“ den Negativtugenden „Faulheit“ und „Verschwendungssucht“ der Nichtsesshaften gegenüber.

[115] Heuss 1996, S. 114.

[116] Ders. S. 115.

[117] In diesem Zusammenhang bezeichnet Heuss 1996, S. 116, den als natürliche Gegebenheit angenommenen Wandertrieb als verfälschtes „Bild des ewig wandernden Zigeuners“, das bis heute nichts von seiner Wirksamkeit eingebüsst hat: „Nachdem der Zwang des Ceausescuschen Regimes entfiel, wurde das Bild einer über die Bundesrepublik Deutschland hereinbrechenden Flut von Roma […] erneut und problemlos von Vertretern unterschiedlicher Parteien und Medien aktualisiert.“ – Auch Lucassen 1996, S. 3, findet keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass eine Migrationsbewegung dieser Menschen von Osten nach Westen in grösserem Ausmass stattgefunden hätte. – Zur Diskussion, ob und in welcher Form eine Migration der Roma nach Westeuropa um 1860 stattgefunden habe: Lucassen, Leo; Willems, Wim: Wanderers or migrants? The Movements of Gypsies from Eastern to Western Europe (1860- 1940), in: Cohen, R. (Hg.): The Cambridge Survey of World Migration, Cambridge 1995, S. 236-272.

[118] Dazu Heuss 1996, S. 120: Der Einwanderung rumänischer Roma nach Westeuropa ist die „staatliche Definitionsmacht [entgegenzuhalten], die aus Gruppen unterschiedlicher Herkunft ein ‚Zigeunerproblem’ kreierte“, das de facto in dieser Form gar nicht existierte.

[119] Siehe dazu Fn. 119.

[120] So etwa in Bar E 21, Nr. 20 603; die schweizerische Gesandtschaft in Wien, über die Stellungnahme der österreichischen Regierung zur Proposition der schweizerischen Regierung, betr. die Abhaltung einer internationalen Konferenz zur Regelung der Zigeunerfrage, wo der „Bekämpfung des Zigeunerunwesens“ grosse Wichtigkeit zugeschrieben wurde.

[121] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1879, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1878, Geschäftskreis des JPD, S. 635f. – Die ablehnende Haltung wurde damit begründet, dass die restriktiven Schritte deshalb nicht realisierbar seien, weil „die Schweiz von jeher die freie und möglichst unbelästigte Bewegung der Personen vertheidigt [sic] hat“ – Dazu auch Burckhardt, Walther: Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, Bern 1905, hier S. 648: „Die Fremdenpolizei ist in der Regel Kantonssache, ob sie einen Fremden aufnehmen und dulden wollen; sie handhaben die polizeiliche Kontrolle über die in ihrem Gebiete befindlichen Fremden.“ – Dazu weiter Räber, Joseph: Die schweizerische Armenpolizei, in: Zeitschrift für Schweizerische Statistik 36 (1899), S. 235-282, hier S. 271: Danach „wollte ein Beschluss der Polizeivorstände der ostschweizerischen Kantone vom Jahre 1880 Zigeuner auf dem kürzesten Wege an die Grenze zurückweisen“. Gleichzeitig betonte der Verfasser des Artikels, dass diese Vereinbarung vom Bundesrat ausdrücklich beanstandet worden sei.

[122] Bar E 21, Nr. 20 601; JPD, Zusammenfassung der Aktenüberlieferung von 1877-1905, ohne Datum.

[123] Scholla, Peter: Untersuchungen zur Rechtsstellung der Fremden in der Schweiz des 19. Jahrhunderts, Diss. Jur. Fak. Universität Freiburg 1986, hier S. 157. – Zum Begriff ‚Freizügigkeit’: Als minimale Leistung garantierten die Freizügigkeitsverträge den Schutz vor „überhöhten Abzugs“ in finanzieller Hinsicht. Die Freizügigkeitsverträge wurden im Laufe des 19. Jahrhunderts zunehmend durch die umfassenderen Niederlassungsverträge abgelöst. – Zum Begriff ‚Niederlassung’ Burckhardt 1914, S. 373: „Niederlassung hat jeder, der die polizeiliche Erlaubnis, sich an einem Orte niederzulassen, hat.“ – Zur internationalen Dimension: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vom 12. September 1848, Art. 52: „Gegen die auswärtigen Staaten besteht Freizügigkeit, unter Vorbehalt des Gegenrechtes.“ – Zur Frage der Niederlassungsfreiheit siehe auch Kury 2003, S. 38.

[124] Egger 1982, S. 53, erkennt in der ablehnenden Haltung des Bundesrates für eine restriktive Behandlung einreisender Zigeuner bis zur Jahrhundertwende den ungebrochenen Stolz der Exekutivbehörden für die gegenseitige Freizügigkeit von Personen mit anderen Staaten.

[125] Salis, Ludwig Rudolf von: Schweizerisches Bundesrecht: staatsrechtliche und verwaltungsrechtliche Praxis des Bundesrates und der Bundesversammlung seit dem 29. Mai 1874, Bern 1891-1893, Bd. II, hier S. 78. – Kritisch gegen die einseitige Beurteilung des 19. Jahrhunderts als „Ära liberaler Migrationspolitik“ Fahrmeir, Andreas: Passwesen und Staatsbildung im Deutschland des 19. Jahrhunderts, in: Historische Zeitschrift 271 (2000), S. 57-91, hier S. 58, der dieser gängigen Ansicht die „Ausbildung des bürokratischen Interventionsstaats“ entgegenhält, denn die Formulierung von Passbestimmungen und Staatsangehörigkeit stellen, so Fahrmeir, wesentliche Momente in der Ausbildung moderner Nationalstaaten mit ihren restriktiven Auswirkungen dar.

[126] Bar E 21, Nr. 20 601; JPD, Zusammenfassung der Aktenüberlieferung von 1877-1905, ohne Datum.

[127] Ebd.

[128] Nach den Ausführungen von Gast 1997, S. 15, sollte allerdings dieses Recht bis zum Ersten Weltkrieg „ausgehöhlt“ werden durch die zwischenzeitlich abgeschlossenen bilateralen Niederlassungsverträge der Schweiz mit anderen Staaten.

[129] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1888, Bd. I; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1887, Geschäftskreis des JPD, S. 829.

[130] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1888, Bd. I; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1887, Geschäftskreis des JPD, S. 829.

[131] An der besagten Konferenz von 1887 nahmen allerdings nur ostschweizerische Kantone teil.

[132] Ruffieux, Roland: Die Schweiz des Freisinns (1848-1914), in: Geschichte der Schweiz und der Schweizer, Basel 1986, S. 639-730, hier S. 686.

[133] Schlaepfer 1969, S. 11.

[134] Auffällig ist die Deckungsgleichheit von Ein- und Auswanderungen vor dem Ersten Weltkrieg in absoluten Zahlen. Dazu Schlaepfer 1969, S. 80: „Tatsächlich scheint es erstaunlich, dass von 1850 bis 1914 auf eine Bevölkerungsabnahme von 410’000 Einwohnern infolge Auswanderung eine Zunahme durch Einwanderung von 409’000 Ausländern fiel.“ – Zum Begriff ‚Siedlungsauswanderung’ und seinen sozialen und ökonomischen Ursachen Von Greyerz 1977, S. 1025.

[135] Bar E 21, Nr. 15 796; das JPD an das FZD, 9. Juni 1888.

[136] Die Einteilung der Zollkreise ab 1893 nach Kuert 1994, S. 14: erstes Zollgebiet: Kantone Bern, Solothurn, Aargau, Basel-Stadt, Basel-Land; zweites Zollgebiet: Kantone Zürich, Schaffhausen, Thurgau; drittes Zollgebiet: Kantone St. Gallen, Graubünden; viertes Zollgebiet: Kanton Tessin, fünftes Zollgebiet: Kantone Wallis, Waadt, Neuenburg, Genf.

[137] Bar E 21, Nr. 15 796; die Zolldirektion des II. Zollkreises an die Oberzolldirektion, 12. Juni 1888. – „Die Direction kann sich mit dem in mitfolgenden Schreiben [JPD an Finanz- und Zolldepartement, 9. Juni 1888, siehe Fn. 152] des eidg. Justiz- u. Polizeidepartementes ausgesprochene Wunsche, es möchte die Grenzmannschaft im Kanton Schaffhausen dahin instruiert werden, dass auch von ihr die Zigeuner vor dem Betreten des Schweizerbodens abgehalten würden, ganz einverstanden erklären. […] Immerhin ist das Justizdepartement dahin zu verständigen, dass die Ansicht der Polizeidirection von Schaffhausen eine irrige ist, wenn diese glaubt, die Grenzwächter beobachten die Strassen bei Tag u. Nacht, was in der That nur an wenigen Punkten der Fall ist u. das Einschleichen der Zigeuner sehr begünstigt.“

[138] Die von einigen Kantonen praktizierte Abschiebungstaktik widersprach auch geltenden Bundesgesetzen, wonach heimliche Zuschiebungen an andere Kantone gemäss Art. 18 und 19 des Heimatlosengesetzes von 1850 ausdrücklich untersagt worden waren. – Dazu auch: Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1879, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1878, Geschäftskreis des JPD, S. 637.

[139] Bar E 21, Nr. 15 795; der Regierungsrat des Kantons Aargau an den Bundesrat, 2./8. Oktober 1896.

[140] Bar E 21, Nr. 15 795; der Regierungsrat des Kantons Aargau an den Bundesrat, 2./8. Oktober 1896.

[141] Bar E 21, Nr. 15 795; die Direktion des I. Zollgebietes an die Oberzolldirektion, 22. September 1896. – „Nach Artikel 89 des Grenzwachtreglements sind die eidg. Grenzwächter verpflichtet, den kantonalen Polizeiorganen, wenn nötig ihre Unterstützung zu gewähren, was gemäss Ihrem Schreiben […] vom 11. Dezember 1894 auch bei Zurückweisung von Zigeunern zu geschehen hat.“

[142] Ebd. – „In der Beilage stellt mir der Chef des aargauischen Polizeikorps das Gesuch, es möchte den hierwärtigen Grenzwachtposten eine Verfügung des Finanz- und Zolldepartements vom Jahre 1888, wonach das Grenzwachtpersonal Zigeunerbanden beim Eintritt in die Schweiz von sich aus zurückzuweisen habe, in Erinnerung gebracht werden. Da eine solche Weisung seiner Zeit nur an die Zolldirektion Schaffhausen erlassen wurde, beschränkte sich das hiewärtige Grenzwachtpersonal bis jetzt lediglich darauf, der Polizei bei der Zurückweisung behülflich zu sein. Wir ersuchen nun um gefällige Wegleitung, was dem Chef des aargauischen Polizeikorps mitzuteilen sei.“

[143] Bar E 21, Nr. 15 795; das JPD an das FZD, 13. Oktober 1896. – „Schon damals wurde von uns darauf hingewiesen, dass früher oder später jene Unterstützung der kantonalen Polizeibehörden durch die Grenzwächter wohl auch an anderen Orten als wünschbar sich zeigen dürfte. Dieser Fall tritt nun ein […] Wir glauben, es sollte diesem Antrage [des Aargauer Regierungsrates] in der Weise entsprochen werden, dass den Grenzwächtern des Zollgebietes von Basel die gleiche Weisung ertheilt wird, wie seinerzeit denjenigen des Kantons Schaffhausen zugegangen ist.“

[144] Bar E 21, Nr. 15 795; das FZD an das JPD, 19. Oktober 1896.

[145] Bar E 21, Nr. 15 795; das Landwirtschaftsdepartement an das JPD, 15. Oktober 1896. – Das Landwirtschaftsdepartement hielt fest, „dass die in Kraft bestehenden Vorschriften über die Viehseuchenpolizei an der Grenze keine Handhabe bieten, welche gestatten würde, die von Zigeunern mitgeführten Tiere anlässlich des Grenzübertritts einer Ausnahmebehandlung zu unterwerfen“.

[146] Von Greyerz 1977, S. 1070.

[147] Ruffieux 1986, S. 671.

[148] Von Greyerz 1977, S. 1071.

[149] Zum Verhältnis zwischen bilateralen Niederlassungsverträgen und kommunaler resp. kantonaler Ausländerdomäne Gast 1997, S. 15. – Zum verwaltungstechnischen Aufwand des JPD für die Ausschaffung von Ausländern, die gegen die Bestimmungen der Niederlassungsverträge verstiessen vgl. Bar E 21, Nr. 15 540-15 582.

[150] Bonjour, Edgar: Geschichte der schweizerischen Neutralität, 3 Bde., Basel 1965, hier Bd. III, S. 63. – Garrido, Angela: Le début de la politique fédérale à l’égard des étrangers, Lausanne 1987, hier S. 7.

[151] Die prinzipiell liberale Asylgewährungspraxis wurde einzig durch die Möglichkeit einer Zurückweisung aus Gründen der inneren oder äusseren Sicherheit eingeschränkt. Dazu Arlettaz; Arlettaz 1990/1991, S. 46: „Dès 1848, la Confédération s’est donné le droit d’expulser de son territoire les étrangers qui compromettent sa sûreté intérieure ou extérieure.“ Seit den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts wurde die Ausweisung ein immer häufiger angewandtes Mittel, unliebsame Ausländer – nicht zuletzt im Kontext der Abwehr sozialistischer Aktivisten – loszuwerden.

[152] Bar E 21, Nr. 20 610; der „Bund“ vom 25. Januar 1900, S. 1. – „In der Gegend von Bätterkinden und dem Bucheggberg belästigten wieder mehrere Banden fahrenden Volkes die Bewohner durch Bettel und Diebstahl. In der Nacht vom 22. auf 23. Januar wurden drei Ehepaare, die von einem Spinnet von Bätterkinden heimkehrten, von mehreren Zigeunern tätlich angegriffen. Als sie aber in die Flucht geschlagen wurden, schoss einer der Zigeuner mit dem Revolver und verletzte einen Arnold Joss am Unterkiefer. Bei der weiteren Verfolgung fielen noch einmal zwei Schüsse. Die Zigeuner konnten nicht dingfest gemacht werden, sie flohen nach dem Walde zu ihrem Lager.“

[153] Dazu Bar E 21, Nr. 20 610: Zeitungsausschnitte betr. Zigeunerwesen, 1906-1914.

[154] StaLU Akt. 44, Nr. 1192; Referat von Hauptmann Jans, anlässlich der Konferenz der kantonalen Polizeidirektoren 1905 in Luzern vom 13. September 1905. – Vgl. dazu auch: Jans, Xaver: Gaunertypen, Luzern 1897. In dieser Schrift unternimmt Jans eine Typologie von Verbrechern und veranschaulicht seine Befunde mit Fällen aus dem Polizeialltag. Neben Gewohnheitsverbrechern nennt Jans zweitens Stromer und Gauner, die er weiter in (a) Taschendiebe, (b) Hausdiebe und Einschleicher, (c) Einbrecher, (d) Hochstapler und (e) Hehler einteilt. Den Hauptteil seines Büchleins machen neben der Charakterisierung der Verbrechertypen das Spitznamenverzeichnis und die kriminalistischen Biographien bekannter Delinquenten aus, die rund 70 der 110 Seiten einnehmen.

[155] StaLU Akt. 44, Nr. 1192; Referat von Hauptmann Jans anlässlich der Konferenz der kantonalen Polizeidirektoren 1905 in Luzern vom 13. September 1905.

[156] StaLU Akt. 44, Nr. 1191; der Vorsteher des Militär- und Polizeidepartements des Kantons Luzern an das JPD, 6. Februar 1906.

[157] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1912, Bd. III, Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1911, Geschäftskreis des JPD, Polizeiabteilung, S. 699. – In Zukunft müssten die Verhältnisse derart geändert werden, „dass die Kantone die ihnen […] unterbreitete Vereinbarung über Ausweisung von Delinquenten auf die Zigeuner anwenden. Unserer humanen Zeit und auch des Bundesverhältnisses der Kantone zueinander ist das Herumschieben dieser Zigeuner von Kanton zu Kanton unwürdig.“

[158] Zur Periodisierung des Übergangs von kantonaler zu nationaler Kompetenz in der schweizerischen Zigeunerpolitik: Huonker; Ludi 2001, S. 39, sehen in den Vorgängen von 1906 den Beginn einer vom Bundesrat gutgeheissenen nationalen Zigeunerpolitik. Egger 1982, S. 57, verortet den Beginn einer nationalen Zigeunerpolitik bereits gegen Ende des 19. Jahrhunderts: „Gegen Ende des Jahrhunderts wurde aber das Vorgehen der Kantone [vom Bundesrat] mehr und mehr gebilligt.“

[159] Nach Kury 2003, S. 45, tauchte der Begriff ‚Überfremdung’ erstmals 1900 in einer Publikation des Zürcher Armensekretärs Carl Alfred Schmid mit dem Titel „Unsere Fremdenfrage“ auf. – Schlaepfer 1969, S. 61, datiert den Ursprung des Begriffes ins Jahr 1910.